Bürokratie

Kampf mit dem Amtsschimmel

Der Allmersbach schlängelt sich idyllisch durch den gleichnamigen Ort im Rems-Murr-Kreis. Markus Höfliger, Chef der angrenzenden Harro Höfliger Verpackungsmaschinen GmbH, würde gerne dazu beitragen, den Bach noch naturnäher zu gestalten. Mit einigen ufernahen Feuchtwiesen könnte hier Lebensraum für Feuersalamander und Bergmolch entstehen, könnten Sumpfdotterblume und Kuckuckslichtnelke wachsen. Ein Vorhaben, über das sich jeder freuen dürfte und das daher wohl zügig umzusetzen ist. Dachte Höfliger.
Markus Höfliger vor Bienenstöcken
Ausgebremst durch hohe Hürden beim Datenschutz wurde Markus Höfliger bei einem Renaturierungsprojekt. Deshalb musste die Harro Höfliger Verpackungsmaschinen GmbH einen Teil der Fläche aussparen. Das Bild zeigt Markus Höfliger mit den firmeneigenen Bienenstöcken. © Tom Bäsler
Da 90 Prozent des Bodens schon im Besitz der Firma Höfliger waren, schien die Einigung mit den verbleibenden Grundstücksbesitzern nur eine Formsache. Doch weit gefehlt. Der Unternehmer kann nicht mit ihnen Kontakt aufnehmen, weil die Gemeinde ihre Namen und Adressen nicht herausgeben darf – Datenschutz. „Natürlich haben wir die Gemeinde gebeten, die Eigentümer anzuschreiben und die hat es auch gemacht“, sagt Höfliger. „Aber von fünf Eigentümern hat sich nach drei Monaten nur einer gemeldet.“ Offenbar ist das Interesse der Besitzer an ihrem Land und an einem möglichen Verkauf nicht besonders hoch. Denn die Grundstücke sind nach mehrfacher Erbteilung winzig und überdies wahrscheinlich in der Hand von Erbengemeinschaften, die sich erst untereinander einig werden müssten, um dann pro Person ein paar hundert Euro einzunehmen. „Hätten wir direkt mit den Eigentümern Kontakt aufnehmen dürfen, hätte es ziemlich sicher geklappt“, bedauert Höfliger. „Jetzt planen wir halt um die restlichen Grundstücke herum.“

Seit 30 Jahren verengen sich die Rahmenbedingungen

30 Jahren, die der Unternehmer nun im Geschäft ist, hat er immer wieder erlebt, wie sich die rechtlichen Rahmenbedingungen verengten, die Behörden immer formalistischer und ängstlicher agierten. „Durch Verwaltungsprozesse wurden uns immer mehr Dinge aufgeladen, die im aktiven Geschäft hinderlich sind.“ Abgeschafft werde dagegen nie etwas.
Um Beispiele ist der Firmenchef nicht verlegen. Warum zum Beispiel muss das Unternehmen alle sechs Monate die Führerscheine seiner Mitarbeiter überprüfen, die mit Dienstwagen unterwegs sind? „Schließlich handelt es sich um erwachsene Menschen, die selbst für ihr Handeln verantwortlich sind und verantwortlich gemacht werden können.“ Oder die Betriebsprüfung durch das Finanzamt. Dies wird immer vier Jahre rückwirkend durchgeführt, was auf Seiten des Unternehmens immense Ressourcen bindet. „Unsere Bücher werden ohnehin jedes Jahr durch den Wirtschaftsprüfer testiert“, sagt Höfliger. „Es wäre doch viel einfacher, wenn sich das Finanzamt in diesen Prozess einschalten würde.“ Der Aufwand sei umso größer, als die Finanzbehörden bis heute noch nicht digitalisiert sind. „Das ist ja eigentlich ihr Problem, aber sie machen es zum Problem der Unternehmen und halten sie uns vom Tagesgeschäft ab.“ Eine der Folgen: Nach dem Tod seines Vaters vor drei Jahren hat Markus Höfliger den Betrieb übernommen, aber wie viel Erbschaftssteuer er zahlen muss, weiß er immer noch nicht.

Besonders schwierig ist es bei Bauvorhaben

Ein Schwerpunkt der Bürokratie ist nach Erfahrung vieler Unternehmen ganz klar das Bauen. Das weiß auch Julian Pflugfelder, neuer Präsident der IHK-Bezirkskammer Ludwigsburg und Geschäftsführer der P Immobilien GmbH. „Wohl jeder Bauträger  oder privater Bauherr hat weit mehr Erfahrung mit Bürokratie gemacht, als ihm lieb ist“, sagt er (vgl. Interview Seite 13). Wegen der vergleichsweise komfortablen wirtschaftlichen Situation der Branche in den vergangenen 12 Jahren habe dies die meisten Unternehmen bisher nicht allzusehr beeinträchtigt. „Aber machen wir uns nichts vor. Letztlich geht es es bei den verzögerten Genehmigungsverfahren um Kosten, denen kein entsprechender Gegenwert gegenübersteht. Das kann in schwierigen Zeiten mit sinkenden Margen schnell problematisch werden, und die stehen uns jetzt wahrscheinlich bevor.“
Klingler-Kohler mit Leiter und Akten
Brandschutz, Sicherheit, Abfall, Nachhaltigkeit, Laserschutz, Erste Hilfe... für alles muss ein verantwortlicher Mitarbeiter benannt werden, klagt Dr. Manuela Klingler-Kohler, Geschäftsführerin von Stiefelmayer in Denkendorf.
Wie sehr gut gemeinte Vorschriften kleine und mittlere Unternehmen belasten können, davon kann auch Dr. Manuela Klingler-Kohler ein Lied singen. So muss die Geschäftsführerin von Stiefelmayer in Denkendorf (Kreis Esslingen) in ihrem Betrieb rund ein halbes Dutzend Beauftragte vorhalten – für Brandschutz, Sicherheit, Abfall, Nachhaltigkeit, Laserschutz, Erste Hilfe und, und und… Hinzu  kommen unzählige wiederkehrende Prüfpflichten, die durch Femdfirmen oder eigene Mitarbeiter erledigt werden müssen. „Natürlich sind das alles wichtige Punkte,“, gibt die Firmenchefin zu. „Aber in einem Unternehmen mit 80 Mitarbeitern hat so bald jeder und jede ihre Sonderaufgabe, die natürlich neben dem Tagesgeschäft auszuüben ist.“ Die Ausführungsbedingungen sind mitunter äußerst umfangreich und kompliziert. Zum Beispiel die Anleitung für eine Gefährdungsbeurteilung, wie sie für jeden Arbeitsplatz erstellt werden muss. „Sie umfasst etliche Seiten und ist so formuliert, dass ein durchschnittlicher Werkstattmeister damit kaum etwas anzufangen weiß“, so Klingler-Kohler. Geradezu bizarr findet sie die Verpflichtung, die besonderen Gefahren für Schwangere auch dann mit aufzunehmen, wenn im betroffenen Bereich keine einzige Frau arbeitet.

Ein Hot-Spot der Bürokratie ist auch der Einzelhandel

Ein Hot-Spot der Bürokratie ist auch der Einzelhandel. So empfindet es zumindest Max Nowak, Inhaber des Reformhauses Klett in Böblingen. „Die Politik hat nur die großen Unternehmen im Kopf“, sagt er. Ein Beispiel ist für ihn die Verpackungsverordnung. Dort wird der Gewerbetreibende aufgefordert, seinen „Markenhersteller“ anzugeben. „Ist das der Bäcker, der mir die Brötchen liefert?“ fragt sich Nowak. Und was genau ist unter „Serviceleistung“ zu verstehen, was unter „Transportmittel“?  „Wir haben keine Verwaltung mit Juristen, die das mühelos einordnen können“, so der Händler. Warum fragt man keinen Wirtschaftspsychologen, wie Verordnungen oder Verfahrensanweisungen zu formulieren sind, damit KMU sie umsetzen können?“ Nowak sieht einen Teufelskreis der Bürokratie: Unklare oder schwer verständliche Formulierung ziehen eine Flut von Fragen der Unternehmen nach sich, die Behörden reagieren mit Verfahrensanweisungen, die auch nicht unbedingt verständlicher sind.
Vieles, zu dem der Gesetzgeber die Einzelhändler in den vergangenen Jahren verpflichtet hat, empfindet Nowak als praxisfremd und mitunter sinnfrei. So müssen Bareinnahmen in der Kasse verbucht und der Kassenbon ausgedruckt werden. Zusätzlich jedoch sind die Daten elektronisch auf einem so genannten TSE-Stick zu speichern, der eigentlich an das Finanzamt gehen soll. „Weil es mit der Digitalisierung nicht vorangeht, sind die Finanzämter aber noch gar nicht in der Lage diese Daten zu verarbeiten“, sagt Nowak. „Gleichwohl sind wir Händler dazu verpflichtet.“  
Die Preisangabe wäre dann 15.000 Euro pro Kilo

Reformhausbesitzer Nowak über Vanille und Safran

Die Liste lässt sich fortsetzen. Etwa mit der Grundpreisverordnung: Sie schreibt vor, den Grundpreis bei allen Artikeln grundsätzlich in Kilogramm anzugeben. Aber macht das bei Gewürzen wie Vanille und Safran wirklich Sinn? „Die Preisangabe wäre dann 15.000 Euro pro Kilo“, so der Reformhausbesitzer. „Das ist so etwa, wie wenn man ein Haus in Mikrometer vermisst.“ Eines aber belastet den Kaufmann besonders: „Es wird immer mehr Verantwortung auf den Unternehmer abgewälzt, der die Risiken aber gar nicht überblicken kann.“ Zum Beispiel sei kaum ein Einzelunternehmer mehr in der Lage, seine Jahresbilanz ohne die Hilfe eines Steuerberaters aufzustellen. „In der Haftung ist aber ausschließlich der Kaufmann. Unsere Verantwortung steht in keinem Verhältnis mehr zu dem was wir leisten.“
„Die rechtliche Verantwortung wird auf breiter Front den Unternehmen zugeschoben, die das letzte Glied in der Kette sind“, bestätigt Klingler-Kohler. So können Firmen zum Beispiel gesetzlich dafür mit haftbar gemacht werden, wenn ein Spediteur bei der Anlieferung oder Abholung gegen Bestimmungen zur Ladungs- oder Verkehrssicherheit verstößt. „Die Bestimmung gilt auch dann, wenn nicht wir, sondern unser Lieferant oder Kunde die Spedition beauftragt hat“, sagt die Stiefelmayer-Chefin. „Immer wenn ein Lkw auf den Hof fährt, muss ich also kontrollieren lassen, ob er abgefahrene Reifen hat oder ob die Ladung auch richtig festgezurrt ist.“ Als die Mitarbeiter davon erfuhren hätten sie erst einmal nichts mehr damit zu tun haben wollen, berichtet Klingler-Kohler. „Wir hatten unsere Mühe damit, die Leute zu beruhigen.“

Der Normenkontrollrat soll unnötige Bürokratie eindämmen

In Baden-Württemberg gibt es seit 2018 eine Institution, die den Gesetzesmachern auf die Finger sieht. Der Normenkontrollrat des Landes prüft alle Entwürfe für neue Gesetze und Vorschriften darauf, ob die Folgekosten für Wirtschaft und Gesellschaft richtig berechnet wurden und ob es etwa eine einfachere und schonendere Alternative geben würde. Das Land folgte damit dem Beispiel des Bundes, der bereits 2016 einen Normenkontrollrat eingerichtet hat, weitere Bundesländer haben seither nachgezogen.
Das ehrenamtliche Gremium prüft nicht nur Gesetzesvorlagen, sondern nimmt auch geltendes Recht unter die Lupe , wenn sich Beschwerden betroffener Unternehmen häufen. Deshalb arbeitet der Normenkontrollrat eng mit der IHK zusammen, denn der Kammer liegen durch ihre Mitglieder die Informationen, wo die Unternehmen im Alltag an bürokratische Klippen stoßen, aus erster Hand vor. Die Fachleute der Kammer machen nicht nur gegenüber der Politik, sondern auch zusammen mit dem Normenkontrollrat auf Probleme aufmerksam und informieren und sensibilisieren bei gemeinsamen Veranstaltungen, zuletzt etwa zu einer Studie des Normenkontrollrats zu möglichen Bürokratieentlastungen durch Optimierung der Brandschutzvorgaben. „In Abstimmung mit unseren Kammerorganisationen in Berlin und Brüssel erfahren wir frühzeitig von Verordnungs- und Gesetzesvorhaben und weisen im Gesamtinteresse der Unternehmen immer und immer wieder auf bürokratische Belastungen hin“, sagt Dr. Andreas Kiontke, Leiter des Bereichs Recht der IHK Region Stuttgart.
Da unsere Stellungnahmen in den Landtagsdrucksachen veröffentlicht werden, entsteht aber durchaus ein gewisser Druck auf Regierung

Dr. Gisela Meister-Scheufelen, Vorsitzende des Normenkontrollrates

Freilich gibt der Normenkontrollrat nur Empfehlungen, die der Gesetzgeber befolgen kann oder auch nicht. „Da unsere Stellungnahmen in den Landtagsdrucksachen veröffentlicht werden, entsteht aber durchaus ein gewisser Druck auf Regierung und Abgeordnete, die Empfehlungen umzusetzen“, sagt Dr. Gisela Meister-Scheufelen, Vorsitzende des Gremiums. Sehr gut gelungen sei dies bei der Landesbauordnung: Seit Anfang des Jahres sind die Baurechtsbehörden in Baden-Württemberg verpflichtet, Bauanträge und -pläne, die online eingereicht werden, entgegenzunehmen. „Die Baurechtsverfahren werden dadurch beschleunigt“, freut sich Meister-Scheufelen. Zudem entstehe Druck auf die Baurechtsbehörden, die Verfahren vollständig zu digitalisieren.
Digitalisierung ist für die ehemalige CDU-Politikerin der Dreh- und Angelpunkt, um die Bürokratie schneller und reibungsloser zu machen. Doch damit geht es nur zäh voran. Von 575 Verwaltungsleistungen, die in Deutschland laut Onlinezugangsgesetz bis Jahresende eigentlich digitalisiert sein müssten, waren es Ende Juni ganze zehn. „Es ist allerhöchste Zeit, dass wir schneller vorankommen“, findet Meister-Scheufelen. „Ein Tempo wie bisher können wir uns als Wirtschaftsstandort nicht mehr leisten.“   Ein haarsträubendes Beispiel aus der Praxis kennt wiederum Dr. Manuela Klingler-Kohler von der Firma Stiefelmayer. Wie viele andere Unternehmen hatten die Denkendorfer während der Pandemie Kurzarbeit angemeldet. „Die digitalisierten Daten der betroffenen Arbeitnehmer hätten wir problemlos an die Agentur für Arbeit liefern können“, so Klingler-Kohler. „Aber die Behörde darf die Daten nur in Papierform annehmen.“  Folglich druckte man bei Stiefelmayer kiloweise Papier aus um es zur Arbeitsagentur zu schicken – die es dann wieder in ihr eigenes EDV-System eintippte. Auch dass man in Bauverfahren immer noch die Pläne im Rathaus oder Landratsamt zu eng bemessenen Öffnungszeiten persönlich einsehen muss, will der Firmenchefin nicht einleuchten. „Warum machen immer noch so wenige Kommunen die Unterlagen online zugänglich?

Warum tut sich Deutschland so schwer mit der Digitalisierung?

Warum tut man sich in Deutschland so schwer, die Verwaltungen zu digitalisieren? Eine Ursache sieht Meister-Scheufelen darin, dass die Kompetenzen des Bundes, der Länder und der Kommunen in unserem föderalen Bundesstaat besonders klar getrennt sind. Um voranzukommen, müssen alle drei Ebenen eng kooperieren und koordiniert vorgehen. „Eine solche Herausforderung hatten wir in der Form noch nie.“ Zumal auch nicht überall in der Verwaltung die notwendige Bereitschaft und Kompetenz vorhanden ist. Deshalb versuchen das Land sowie der Städte- und der Gemeindetag ihr Personal in einer „Digitalakademie“ weiterzubilden und mit den Erfordernissen einer digitalen Verwaltung vertraut zu machen.
Pflugfelder vor Bauzaun
Verzögerte Genehmigungsverfahren sind in der Bauwirtschaft ein großes Problem. „Dabei geht es um Kosten, denen kein entsprechender Gegenwert gegenübersteht“, sagt Julian Pflugfelder, Chef von P Immobilien in Ludwigsburg. © Tom Bässler
Doch auch eine digitalisierte Verwaltung kann ihre Vorteile nur dann ausspielen, wenn sie auf Daten in Registern zugreifen kann. Die Realität sieht aber so aus, dass man bei der Gewerbeanmeldung, bei Förderanträgen, bei der Ausstellung einer Geburtsurkunde und vielen anderen Vorgängen stets die personenbezogenen Daten neu eingeben muss. „Dass dies in anderen Ländern besser funktioniert, liegt an den besseren Registern“, sagt Meister-Scheufelen.  Nach dem „Once-Only“-Prinzip können dort in Registern gespeicherte Angaben und Nachweise über die Steuer-Identifikationsnummer abgerufen werden und müssen dann nicht immer wieder aufs Neue vorgelegt werden. Im vergangenen Jahr hat der Bund mit dem Registermodernisierungsgesetz den Weg für ein solches vereinfachtes Verfahren auch in Deutschland freigemacht.

Überzogenes Sicherheitsdenken lähmt die Entbürokratisierung

Ein wesentliches Hindernis sehen Unternehmen im überzogenen Sicherheitsdenken, das in vielen Behörden und Ministerien dominiere. Die Entwicklung sei lange Zeit in die falsche Richtung gegangen, findet Meister-Scheufelen. „Anstatt pragmatische Lösungen zu finden, geht man zunehmend auf Nummer sicher und legt die Verordnungen lieber eng aus, ohne allzuviel Rücksicht auf die Belange des Antragstellers zu nehmen.“ Die Ex-Politikerin kann sogar verstehen, wie es zu dieser Entwicklung gekommen ist. Die Entscheider befürchteten beim geringsten Fehler persönliche Nachteile, erklärt sie. „Bei jedem Gerichtsverfahren wegen Mängeln im Brandschutz oder Versäumnissen bei der Genehmigung von Veranstaltungen geht eine Angstwelle durch die Verwaltungen von Flensburg bis Garmisch.“ Damit sei die starre Bürokratie Teil eines gesellschaftlichen Trends, dem nicht einfach beizukommen ist. „In jedem Fall brauchen die Verwaltungsmitarbeiter mehr Rückendeckung von ihren Vorgesetzten.“
Jede Aufgabe, die die IHK nicht erledigt, muss eine Behörde übernehmen, die von den Unternehmen viel weiter weg ist

IHK-Vollversammlungsmitglied Markus Höfliger

Dass es bei entsprechender Auslegung der Gesetze und Vorschriften durchaus geschmeidiger laufen kann, hat man bei Stiefelmayer erfahren. Die Verantwortlichen hier in Denkendorf verhalten sich durchweg serviceorientiert und vorbildlich.“ Leider sei dies nicht bei allen Städten und Kreisbehörden der Fall. Auch Julian Pflugfelder berichtet von sehr kooperativen und praxisorientierten Bauämtern in den neuen Bundesländern (s. Interview Seite xxx). Entscheidungsspielräume sind also vorhanden und hier und dort gibt es Personen, die bereit sind, sie im Sinne der Unternehmen zu nutzen und auch vor einem vermeintlichen Risiko nicht zurückscheuen.

Corona-Politik als Schlüsselerlebnis

„Eigentlich braucht es nur etwas Offenheit und den Willen etwas zu verändern.“ Für Markus Höfliger war der Umgang mit der Corona-Pandemie ein Schlüsselerlebnis. „Wir Unternehmen haben das Homeoffice im Raketentempo umgesetzt – ganz ohne die Politik.“ Weil es schnell gehen musste, habe man den Verwaltungsweg beiseitegelassen und den Wechsel innerhalb weniger Wochen organisiert. „Zu normalem Zeiten hätte das ganz sicher Jahre gedauert.“ Höfliger sieht darin ein Vorbild, an dem man die Verwaltung insgesamt ausrichten sollte. „Es könnte nach dem Muster laufen: Erst machen, Erfahrungen sammeln und danach die Rahmenbedingungen gestalten.“ Allzu optimistisch ist der Unternehmer jedoch nicht. „Wir haben mittlerweile vielleicht einen Punkt überschritten, an dem keiner mehr weiß, wo er ansetzen soll“, fürchtet er. „An der Aufgabe, die Verwaltung zu entschlacken, ist bisher noch jeder gescheitert.“
„Umfängliche Verbesserungen erreichen wir nur, wenn wir bereit sind, Veränderungen in der Politik herbeizuführen,“ zeigt sich Meister-Scheufelen überzeugt. „Änderungen an der einen oder anderen Stelle bringen uns insgesamt nicht weiter.“ So könne die Zahl der Baurechtsbehörden in Baden-Württemberg um ein Drittel reduziert werden, wenn man bereit sei, die Verantwortung nur den Kommunen mit mehr als 20.000 Einwohnern zu übertragen. „Die kleineren sind ohnehin immer weniger in der Lage, die Anforderungen zu erfüllen.“ Helfen könnten da klare Zielvorgaben – etwa das Einsparziel von 200 Millionen Euro, das die grün-schwarze Koalition im Land durch Effektivierung der Verwaltung erreichen will. Das Widerspruchsverfahren beim Bau von Windkraftanlagen hat Baden-Württemberg bereits gestrichen. „Das spart uns im Verfahren mindestens 12 Monate“, so Meister-Scheufelen und regt an, die Neuerung auf das ganze Baurecht anzuwenden. „Das Widerspruchsverfahren ist weitgehend redundant, denn in der Regel wird ohnehin geklagt.“
Es sind nicht bloß die bösen Behörden, die das Bürokratieproblem verursachen

Untenehmer Markus Höfliger

„Es sind nicht bloß die bösen Behörden, die das Bürokratieproblem verursachen“, gibt Markus Höfliger zu bedenken. „Die Menschen wollen es so.“ Sobald irgendetwas ungerecht erscheine, werde sofort der Ruf nach einem Gesetz oder einer Regelung laut. „Einmal auf den Weg gebracht wird diese Regelung dann nie wieder rückgängig gemacht, sie wird im Gegenteil immer weiter ausgebaut.“ Gerechtigkeit ist aber nichts Absolutes. „Man kann es aber nicht allen recht machen, nicht jede vermeintliche Lücke schließen.“
Lobende Worte findet der Unternehmer zum Abschluss für die IHK. „Die Kammer arbeitet schnell und unbürokratisch, das hat sich bei der Bearbeitung der Corona-Hilfen wieder einmal gezeigt. Wer die IHK schwächen will, tut den Unternehmen keinen Gefallen, denn jede Aufgabe, die die IHK nicht erledigt, muss eine Behörde übernehmen, die von den Unternehmen und der Praxis viel weiter weg ist.“

Walter Beck, Redaktion Magazin Wirtschaft, Titelthema für 9-10.2022