CO2-Grenzausgleichsmechanismus (CBAM): Berichtspflicht für Import bestimmter Waren

Die Europäische Union (EU) hat das Ziel, bis 2050 klimaneutral zu werden. Ein Baustein, um dieses Ziel zu erreichen, ist der sogenannte CO2-Grenzausgleichsmechanismus (carbon border adjustment mechanism, CBAM). Damit führt die EU einen CO2-Preis für importierte Waren ein. Am 16. Mai 2023 wurde die finale Verordnung (EU) 2023/956 zur Schaffung eines CO2-Grenzausgleichssystems im EU-Amtsblatt veröffentlicht. Die Umsetzung erfolgt stufenweise ab Oktober 2023 bis zur vollständigen Anwendung ab 1. Januar 2026. Betroffene Unternehmen müssen ihren zweiten Bericht für das erste Quartal 2024 bis zum 30. April 2024 (danach vierteljährlich jeweils bis zum Ende des auf das Quartal folgenden Monats) abgeben. Die EU-Kommission hat Standardemissionswerte für die Übergangsphase veröffentlicht. Nationale Behörde ist die Deutsche Emissionshandelsstelle (DEHSt).
Im Amtsblatt L 228 vom 15. September 2023 hat die EU-Kommission die Durchführungsverordnung (EU) 2023/1773 veröffentlicht, die die Anforderungen an die Ermittlung von Emissionsdaten und die Berichtsinhalte konkretisiert. Zwei neue Leitlinien liegen bisher nur in englischer Sprache vor.
Wie von der DIHK gefordert plant die EU-Kommission ein IT-Tool, das Unternehmen die CBAM-Umsetzung erleichtern soll. Zusätzlich bietet die EU-Kommission auf der Schulungswebseite Webinare mit einem Fokus auf die unterschiedlichen betroffenen Waren an. Für den Vollzugriff und Anmeldung zu Webinaren ist eine kostenfreie Registrierung erforderlich.

Zielsetzung

Der CBAM soll einen Beitrag zum Klimaschutz leisten und faire Wettbewerbsbedingungen für EU-Hersteller sicherstellen: Zum einen soll das sogenannte Carbon Leakage verhindert werden. Zum anderen sollen Produzenten außerhalb der EU motiviert werden, ihre Produktionsprozesse klimafreundlicher zu gestalten.
Um diese Ziele zu erreichen, werden Einfuhren dadurch verteuert, dass EU-Importeure CO2-Zertifikate kaufen müssen. Der Preis der Zertifikate orientiert sich am CO2-Preis, den produzierende Unternehmen in der EU im Rahmen des Emissionshandels zahlen.

Betroffene Waren

Der CO2-Grenzausgleichsmechanismus gilt zunächst nicht für alle Einfuhren, sondern nur für Waren, die in Anhang I der Verordnung (EU) 2023/956 aufgeführt sind. Maßgeblich sind die dort genannten Warennummern / Zolltarifnummern / Kombinierte Nomenklatur.
Betroffen sind:
  • Eisen und Stahl – Kapitel 72
    (mit Ausnahme einzelner Waren der Position 7202, nämlich: 7202 2*, 7202 30, 7202 50, 7202 70 bis 7202 9980)
  • Waren aus Eisen und Stahl – Kapitel 73: Erfasst sind die Positionen 7301 bis 7311, 7318, 7326.
    (Ausgenommen: 7312 bis 7317 sowie 7319 bis 7325)
  • Aluminium und Waren daraus – Kapitel 76: erfasst sind 7601, 7603 bis 7614, 7616.
    (Ausgenommen: 7602 und 7615)
  • Eisenerz 2601 1200;  Wasserstoff 2804 1000;
  • Elektrizität 2716
  • Zement: 2507 0080, 2523
  • Ammoniak 2814, Kaliumnitrat 2834 21 00, Düngemittel 3102 und 3105 
Unter CBAM fällt damit auch der Import von Produkten, wie Schrauben und ähnliche Artikel aus Eisen, Stahl oder Aluminium. Die EU-Kommission will bis 2026 prüfen, ob der Anwendungsbereich auf andere Güter, einschließlich organischer Chemikalien und Polymere, ausgeweitet werden soll. Bis 2030 sollen alle Güter einbezogen werden, die unter den EU-Emissionshandel fallen.
Entscheidend dafür, ob eine Ware unter CBAM fällt, ist, ob die beim Import verwendete Warennummer/Zolltarifnummer in Anhang I der CBAM-Verordnung genannt ist. Die betroffenen Waren sind mit ihrer Position oder ihrer KN (Kombinierte Nomenklatur) erfasst. Wenn die Warennummer nicht genannt ist, dann fällt die Ware auch nicht unter CBAM, egal ob darin Eisen, Stahl oder Aluminium enthalten ist.
Von CBAM erfasst sind grundsätzlich nur Anmeldungen von betroffenen Waren mit Ursprung in einem Drittland zur Überlassung zum zollrechtlich freien Verkehr. Um Umgehungen zu vermeiden, gilt CBAM zudem auch für Waren oder Verarbeitungserzeugnisse aus diesen Waren im Rahmen des Verfahrens der aktiven Veredelung. Der Warenverkehr innerhalb der EU oder innerhalb Deutschlands ist von CBAM nicht betroffen, es gibt hier keinerlei Meldepflichten, auch nicht zwischen Unternehmen.
Vom sachlichen Anwendungsbereich ausgenommen sind lediglich
  • Kleinsendungen: Waren, die zwar von Anhang I erfasst sind, deren Gesamtwert je Sendung aber 150 EUR nicht übersteigt,
  • Waren, die sich im persönlichen Gepäck von Reisenden befindet und deren Wert 150 EUR nicht übersteigt,
  • Waren mit Ursprung in den EFTA-Staaten (die in Anhang III Nummer 1 aufgeführten Länder und Hoheitsgebiete: Schweiz, Liechtenstein, Norwegen und Island). Diese Ausnahme gilt nicht für Waren mit Ursprung in anderen Drittländern, die über die EFTA-Staaten in die EU eingeführt werden. Entscheidend ist der nichtpräferenzielle Ursprung der Ware, nicht das Versendungsland. Es gibt bislang keine weiteren Länder oder Ursprungswaren, die befreit sind.
Eine Ausnahmeregelung für Unternehmen mit wenigen Importen gibt es nicht.
Hinweis: Der Ursprung der eingeführten Waren muss in Zukunft bekannt sein. Er bestimmt sich nach den nichtpräferenziellen Ursprungsregeln des Unionszollkodex.
In einem Übergangszeitraum vom 1. Oktober 2023 bis 31. Dezember 2025 findet die Verordnung jedoch nur mit beschränkten Verpflichtungen für die Einführer betroffener Waren Anwendung, bevor sie ab 1. Januar 2026 vollständig anzuwenden ist. Der Übergangszeitraum dient vor allem dazu, Daten und Erfahrungen zu sammeln, um die Abläufe für die Implementierungsphase tatsächlich praxistauglich gestalten zu können. Finanzielle Ausgleichszahlungen entstehen in dieser Phase noch nicht. 
In der Importzollanmeldung selbst müssen keine Angaben zu CBAM gemacht werden. Laut ATLAS-Info 575/24 hat die EU-Kommission im Rahmen der Einführung des CO2-Grenzausgleichssystems (CBAM) die Maßnahmenart 775 und die dazugehörige Fußnote TM 967 in den TARIC integriert. Die TARIC-Fußnote TM 967 enthält einen Hinweis auf Berichtspflichten gemäß Artikel 35 Verordnung (EU) 2023/956 (CBAM-Verordnung) an die EU-Kommission. Dies gilt für Einführer von Waren, die der CBAM-Verordnung unterliegen, oder deren benannten indirekten Zollvertreter. Der Text dieser Fußnote wird nunmehr systemseitig als Verarbeitungshinweis in der Verarbeitungsmitteilung CUSREC an die ATLAS-Teilnehmer übermittelt

Registrierung im vorläufigen CBAM-Register

Der Zugang zum CBAM-Übergangsregister (Transitional Registry) wird von der jeweiligen national zuständigen Behörde, in Deutschland von der Deutschen Emissionshandelsstelle (DEHSt), freigeschaltet. Der Zugang erfolgt in Deutschland über das Zoll-Portal. Voraussetzung für den Zugang zum CBAM-Register ist eine Authentifizierung. In Deutschland muss das Unternehmen dafür zunächst ein Unternehmenskonto im Zoll-Portal eröffnen (Hilfestellungen). Hierzu ist ein mit der EORI-Nummer verknüpftes Elster-Zertifikat erforderlich. Bereits bestehende Unternehmenskonten können für CBAM genutzt werden. 
Die bevorzugte Sprachversion kann im Übergangsregister unter „Preferences“ eingestellt werden. Details können dem Nutzerhandbuch der Kommission (Abschnitt 4.8 „Preferences“ im „Transitional CBAM Registry user manual for Declarants“) entnommen werden.

Ermittlung der Emissionen

Der Importeur muss die direkten und indirekten Emissionen, welche im Produktionsprozess der importierten Güter entstanden sind, ermitteln bzw. dokumentieren. Dies ist nur mit den entsprechenden Daten des ausländischen Herstellers möglich. Damit diesen verständlich gemacht werden kann, welche Daten der Importeur benötigt, hat TAXUD Leitlinien für Anlagenbetreiber in Drittländern sowie eine Excel-Vorlage zur Abfrage der erforderlichen Daten innerhalb der Lieferkette vorbereitet. In der Excel-Vorlage wird die Berechnung auf Basis der Durchführungsverordnung abgebildet. Die dunkelgelben Felder wären durch den Lieferanten auszufüllen.
Neben der EU-Berechnungsmethode sind auch weitere Methoden möglich. In Artikel 4 der Durchführungsverordnung (Seite 99 im Amtsblatt/Seite 6 im PDF-Dokument) sind die unterschiedlichen Berechnungsmethoden aufgeführt.
In Anhang IV der Durchführungsverordnung (ab Seite 181 im Amtsblatt/Seite 88 im PDF-Dokument) ist der Inhalt der empfohlenen Mitteilung von Anlagenbetreibern an berichtspflichtige Anmelder enthalten. Das sind die Daten, die vom ausländischen Lieferanten/Hersteller benötigt werden. Dazu gehören neben genauen Angaben zum Produktionsort (beispielsweise geografische Koordinaten der Anlage) folgende Informationen:
  1. Produktionsverfahren
  2. spezifische graue direkte Emissionen (pro KN-Code, ggf. zusammengefasst), Angaben zur Methodik
  3. indirekte graue Emissionen
  4. Sektorspezifische Angaben

Berichtspflicht

Importeure müssen ihre unter den CO2-Grenzausgleichsmechanismus fallenden Einfuhren ab Oktober 2023 dokumentieren. Erstmals zum 31. Januar 2024 und danach quartalsweise müssen sie einen Bericht über das CBAM-Übergangsregister (Transitional Registry) mithilfe von Eingabemasken oder einer XSD-Datei einreichen. Berichtspflichtig ist der Zollanmelder oder falls der Zollanmelder nicht in der EU ansässig ist, dessen indirekter Vertreter.
Die Deutsche Emissionshandelsstelle (DEHSt) hat am 16.01.2024 folgende Informationen zur Berichterstattung veröffentlicht: 
„Die verzögerte Bereitstellung der Registrierungsmöglichkeiten und somit die späte Möglichkeit zur Erstellung der CBAM-Berichte in Deutschland führen für berichtspflichtige Anmelder nicht zur Verhängung von Sanktionen oder anderen Nachteilen. Die CBAM-Berichte für die ersten beiden Berichtszeiträume können bis zum 31.07.2024 abgeändert werden. Zudem sind mit der Möglichkeit der Verwendung von Standardwerten in den CBAM-Berichten bis zum 31.07.2024 Erleichterungen bei der Berichterstattung vorgesehen. Sanktionen nach Artikel 16 der EU-CBAM-Durchführungsverordnung werden grundsätzlich nicht ohne die vorherige Durchführung eines Berichtigungsverfahrens verhängt. Schließlich werden wir als zuständige Behörde für die Einleitung von Sanktionsverfahren, die verzögerte Bereitstellung der Registrierungsmöglichkeiten sowie die Bereitschaft der Anmelder zur Mitwirkung bei der Anwendung der Rechtsvorschriften im Rahmen unserer Entscheidungsspielräume angemessen berücksichtigen.“
Die Deutsche Emissionshandelsstelle hat auf ihrer Homepage weitere Informationen veröffentlicht.

Verspätete Einreichung
Die Generaldirektion Zoll hat Informationen veröffentlicht, die unter anderem die Möglichkeit zur verspäteten Einreichung des ersten CBAM-Berichts um 30 Tage betreffen:
“Der Kommission sind technische Probleme bekannt, die dazu geführt haben, dass einige Unternehmen keine Daten und Berichte im Zusammenhang mit dem EU Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM) und dem Import Control System 2 (ICS2) einreichen konnten. (...) Um (...) Anmelder zu unterstützen, die möglicherweise Schwierigkeiten bei der Berichterstattung hatten und ihren vierteljährlichen CBAM-Bericht noch nicht eingereicht haben, wird ab dem 1. Februar im Übergangsregister eine neue Funktion zur Verfügung gestellt, die es ihnen ermöglicht, „eine verzögerte Einreichung zu beantragen“, was zusätzlich 30 Tage Zeit gibt, um ihren CBAM-Bericht einzureichen.
Gemäß den Leitlinien für die zuständigen nationalen Behörden (National Competent Authorities, NCAs) werden Meldepflichtigen, die Schwierigkeiten bei der Einreichung ihres ersten CBAM-Berichts hatten, keine Strafen auferlegt. Eine verspätete Übermittlung eines CBAM-Berichts aufgrund von Systemfehlern würde per Definition als gerechtfertigt angesehen, sofern die Übermittlung zeitnah nach Behebung der technischen Fehler erfolgt. In jedem Fall werden die NCAs keine Strafen verhängen, bevor ein Berichtigungsverfahren eröffnet wurde, was es den meldenden Anmeldern ermöglicht, Begründungen vorzulegen und etwaige Ungenauigkeiten in ihrem CBAM-Bericht zu korrigieren.
Anmelder, die keine größeren technischen Probleme haben, werden weiterhin aufgefordert, ihren CBAM-Bericht bis zum Ende des Berichtszeitraums einzureichen. (...)”
Folgende Angaben sind laut CBAM-Verordnung und delegierter Verordnung zu machen:
  • Berechnung und Dokumentation der direkten und indirekten Emissionen, welche im Produktionsprozess der importierten Güter entstanden sind
  • Registrierung im CBAM-Meldeportal
  • Berichtspflichtig ist der Zollanmelder oder falls der Zollanmelder nicht in der EU ansässig ist, dessen indirekter Vertreter.
  • Gesamtmenge jeder Warenart, ausgedrückt in Megawattstunden bei Elektrizität und in Tonnen bei anderen Waren, angegeben für jede Anlage, die die Waren im Ursprungsland herstellt;
  • Art der Waren gemäß ihrem KN-Code
  • Ursprungsland der eingeführten Waren
  • Herstelleranlage
  • verwendete Produktionswege
  • Berechnung und Dokumentation der direkten und indirekten Emissionen, welche im Produktionsprozess der importierten Güter entstanden sind
    • die tatsächlichen eingebetteten Gesamtemissionen, ausgedrückt in Tonnen CO2(äquivalent)-Emissionen pro Megawattstunde Elektrizität oder für andere Waren in Tonnen CO2(äquivalent)-Emissionen pro Tonne jeder Warenart, berechnet nach der in Anhang IV beschriebenen Methode;
    • Die erforderlichen Daten des ausländischen Lieferanten finden sich in Anhang IV der Durchführungsverordnung (Inhalt der empfohlenen Mitteilung von Anlagenbetreibern an berichtspflichtige Anmelder)
    • sofern vorhanden, der CO2-Preis, der in einem Ursprungsland für die in den eingeführten Gütern enthaltenen Emissionen zu zahlen ist, unter Berücksichtigung einschlägiger Rabatte oder sonstiger Formen des Ausgleichs.
Anhang III (Vorschriften für die Bestimmung von Daten einschließlich Emissionen auf Anlagenebene, Herstellungsverfahren zugeordneter Emissionen und mit Waren verbundener grauer Emissionen), A.1 – „Gesamtansatz“ der Durchführungsverordnung (EU) 2023/1773 liefert die Grundlagen für die Berechnung. Hilfreiche Informationen liefert auch die CBAM-Webseite des österreichischen Bundesfinanzamts (vor allem “CBAM-Leitfaden zur Erstellung der vierteljährlichen CBAM-Berichte” des Amts für den nationalen Emissionszertifikatehandel. Für die Übergangsphase sieht die Durchführungsverordnung Vereinfachungen bei der Berechnung der Treibhausgasemissionen vor:
  • Bis 31. Dezember 2024 kann die THG-Emissionsberechnung unter bestimmten Umständen auch auf einem Emissionsmonitoring-System im Ursprungsland beruhen (Verordnung (EU) 2023/1773, Art. 4 Abs. 2 ).
  • Die Emissionsberechnung bei komplexen Waren – d.h. Waren mit CBAM unterliegenden Vorprodukten – kann zu 20 Prozent zeitlich unbegrenzt auf Schätzwerten der Anlagenbetreiber basieren (Verordnung (EU) 2023/1773, Art. 5).
  • Für die ersten drei CBAM-Berichte (Q4/2023, Q1 und Q2/2024) können bei der THG-Berechnung auch “Standardwerte” verwendet werden. Die Europäische Kommission hat die Standardwerte (nach KN-Code) für die direkten und indirekten THG-Emissionen in der Übergangsphase auf ihrer CBAM-Webseite (Default Values for the Transitional Period, Excel) veröffentlicht. Allerdings muss begründet werden, weshalb keine Primärdaten verwendet werden können.
Die Meldepflichten gelten nicht für die Einfuhr von Veredelungserzeugnissen aus dem Verfahren der passiven Veredelung (Artikel 259 UZK) sowie Rückwaren im Sinne von Artikel 203 UZK. Finanzielle Ausgleichszahlungen müssen in diesem Zeitraum noch nicht entrichtet werden.
Die Europäische Kommission veröffentlichte Ende Oktober 2023 auf ihrer Webseite ein Benutzerhandbuch zum CBAM Transitional Registry für Berichtspflichtige. Es enthält Hinweise zu den einzelnen Funktionen des Transitional Registry. Auch wird die Eingabemaske für die CBAM-Berichte vorgestellt und erklärt wie die CBAM-Berichte auch mittels Excel/XML-Datei hochgeladen werden können. Einen Überblick zum CBAM Tansitional Registry und zur Eingabemaske für die CBAM-Berichte gibt ein von der EU Kommission auf der Internetseite bereitgestelltes E-Learning Modul. Dieses ist derzeit nur für den Zementsektor verfügbar. Der darin erläuterte Aufbau, insbesondere der Eingabemaske, bleibt jedoch auch für andere Sektoren grundsätzlich gleich.

CBAM-Zertifikat

Ab 1. Januar 2026 gilt der CBAM vollständig. Ab diesem Zeitpunkt ist die Einfuhr der betroffenen Waren nur noch mit CBAM-Zertifikaten möglich. Von CBAM betroffen ist das Zollverfahren zur "Überführung zur Überlassung in den zollrechtlich freien Verkehr". Während des Übergangszeitraums sind unabhängig von anderen Verpflichtungen in der Zollanmeldung keine Angaben nach der vorgenannten Verordnung erforderlich.
Der Preis der CBAM-Zertifikate ist an den EU-Emissionshandel (EHS) gekoppelt, über den die EU bereits CO2-Emissionen von Unternehmen innerhalb der EU bepreist.

Registrierung

Ohne Zulassung als CBAM-Anmelder ist die Einfuhr der betroffenen Waren verboten. Einführer mit Sitz in der EU müssen sich daher als zugelassene CBAM-Anmelder im CBAM-Meldeportal registrieren oder einen “indirekten Zollvertreter” benennen, der ihre Pflichten übernimmt. Die Regelungen zur Beantragung einer "Zulassung als CBAM-Anmelder" gemäß Art. 5 und 17 der Verordnung (EU) 2023/956 gelten erst ab dem 31. Dezember 2024 (Art. 36 Abs. 2 Buchstabe a) Verordnung (EU) 2023/956). Hierzu richtet die Europäische Kommission ein CBAM-Register ein. Dort erhält jeder Anmelder ein entsprechendes Konto, über das die Abrechnungen erfolgen. CBAM-Anmelder müssen ihre jährliche CBAM-Erklärung bis zum 31. Mai für das Vorjahr abgeben. Der erste Bericht ist somit zum 31. Mai 2027 einzureichen.

Nächste Schritte

Unternehmen sollten sich schon jetzt auf die Einführung des CBAM vorbereiten und dabei folgende Punkte beachten: 
  • Überprüfung des eigenen Produktportfolios, um vom CBAM betroffene Waren zu identifizieren
  • Festlegung der innerbetrieblichen Zuständigkeiten für die Prüfung und Einhaltung der Berichts- und Meldepflichten. Je nach Bedeutung / Menge dieser Importe hat das Thema eine sehr unterschiedliche Priorität für die einzelnen Unternehmen.
  • Austausch mit Geschäftspartnern und Lieferanten: Um die Emissionen berechnen zu können, sind umfassende Informationen der Hersteller beziehungsweise Exporteure notwendig
  • Vorbereitung und Erstellung der CBAM-Berichte während der Übergangsphase
  • Registrierung als zugelassener CBAM-Anmelder
Mit Ablauf der Übergangsphase ab 2026 gelten weitergehende Verpflichtungen für Importeure:
  • Beantragung einer CBAM-Anmeldeberechtigung als „zugelassener Anmelder“ am Ort der Niederlassung. Die betroffenen Waren dürfen dann nur noch von „zugelassenen Anmeldern“ in das Zollgebiet der Union eingeführt werden.
  • Berechnung der eingebetteten direkten und indirekten Emissionen der Einfuhrware in die EU.
  • Kauf der entsprechenden Anzahl an CBAM-Zertifikaten bei der zuständigen CBAM-Behörde, die zur Deckung der eingebetteten direkten und voraussichtlich auch indirekten Emissionen erforderlich sind.
  • Abgabe einer jährlichen CBAM-Erklärung bis zum 31.05. jedes Kalenderjahres für die mit dem vorausgehenden Kalenderjahr importierten Güter verbundenen Emissionen.
  • Überprüfung der Angaben der CBAM-Erklärung durch eine akkreditierte Prüfstelle (aktuell noch unklar, wer hierfür zuständig sein wird).
Viele Details zur Umsetzung fehlen noch, so dass Unternehmen die weiteren Entwicklungen genau verfolgen sollten. Die Durchführungsverordnung zeigt, dass die Meldeanforderungen sehr umfassend und die Vorgaben für die Ermittlung der CO2-Emissionen komplex sind. In der Einführungsphase ist eine gewisse Flexibilität bezüglich der Berechnung von Emissionen vorgesehen. Im ersten Jahr der Umsetzung können Unternehmen zwischen drei Wegen wählen:
  • vollständige Berichterstattung nach der neuen Methode (EU-Methode)
  • Berichterstattung auf der Grundlage gleichwertiger nationaler Systeme von Drittländern und
  • Berichterstattung auf der Grundlage von Referenzwerten.
Weitere Informationen haben die Germany Trade & Invest (GTAI) und die Zollverwaltung jeweils auf ihren Homepages veröffentlicht. Das Umweltbundesamt hat ein Fact-Sheet veröffentlicht.

DIHK-Stellungnahme

Die DIHK kritisiert in ihrer Stellungnahme, dass die übereilte und sehr bürokratische Umsetzung für viele deutsche Unternehmen eine erhebliche Belastung darstelle. Zudem fehlten für die konkrete Umsetzung zum 1. Oktober immer noch wichtige Informationen. Angesichts der Rechtsunsicherheit gerade bei den hochkomplexen Berechnungs- und Nachweismethoden seien Nachbesserungen dringend nötig, etwa in Form von zusätzlichen Bagatellgrenzen. Die DIHK fordert von den nationalen Behörder ein "CBAM-Selbsteinschätzungs-Tool", das insbesondere kleine und mittelständische Unternehmen bei der Administration unterstützen könne.  
(Quellen: GTAI, zoll.de, DIHK, IHK Stuttgart, wko.at, österr. BMF)