Ausbildungsabgabe: Welche Rechtsschutzmöglichkeiten stehen Unternehmen zur Verfügung?

Unternehmen haben die Möglichkeit, sich in einem Verwaltungsverfahren gegen die Heranziehung zur Ausbildungsabgabe zur Wehr zu setzen. Der Verfahrensweg führt nach Angaben in der Rechtsbehelfsbelehrung in den Abgabebescheiden direkt zum Verwaltungsgericht. Ein Widerspruchsverfahren ist nach Auffassung der Behörde nicht notwendig, aus Sicht der Handelskammer aber höchst vorsorglich anzustrengen. Die Bestandskraft (Unanfechtbarkeit) des Abgabebescheids kann nur im Wege des Hauptsacheverfahrens verhindert werden.
Wird gegen einen Abgabenbescheid nicht fristgerecht das richtige Rechtsmittel der Anfechtungsklage erhoben, wird der Abgabenbescheid bestandskräftig. Gegen einen bestandskräftigen Verwaltungsakt ist nichts mehr zu machen – auch wenn sich später die Nichtigkeit des Ausbildungsförderungsgesetzes ergeben sollte. Die Zahlungen wären dann trotzdem zu leisten und würden auch nicht wieder zurückgezahlt werden – selbst wenn das Bundesverfassungsgericht das Gesetz wegen Verfassungswidrigkeit aufhebt. Ähnlich wie in Steuerverfahren müssten also zunächst einmal – vorsorglich – Rechtsmittel eingelegt werden, wenn ein Unternehmen sich das Verfahren zumindest offenhalten möchte. Wird der Abgabebescheid bestandskräftig, ist die festgesetzte Ausbildungsabgabe endgültig zu zahlen.

1. Zuständige Stelle

In der Verordnung zur Durchführung des Ausbildungsunterstützungsfondsgesetzes wird als die für die Zahlungsabwicklung zuständige Stelle die Senatorin für Arbeit, Soziales, Jugend und Integration, Bahnhofsplatz 29, 28195 Bremen, bestimmt.

2. Rechtsbehelfsbelehrung

Die Rechtsbehelfsbelehrung in den Abgabebescheiden verweist auf den Klageweg vor dem Verwaltungsgericht Bremen. Dieser ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des Bescheids zu beschreiten, um die Bestandskraft des Bescheids zu verhindern.
Diese Rechtsbehelfsbelehrungen könnten aber aus nachstehenden Gründen möglicherweise falsch sein. Es ist daher zu prüfen, ob der ausschließliche Verweis auf den Klageweg der richtige Rechtsbehelf ist und wie sich eine möglicherweise falsche Rechtsbehelfsbelehrung auswirkt.

3. Widerspruchsverfahren

a. Richtiger Rechtsbehelf: Anfechtungsklage und auch Widerspruch?

Die Senatorin für Arbeit, Soziales, Jugend und Integration geht davon aus, dass ein Widerspruchsverfahren nach Art. 8 Abs. 2 Satz 1 BremAGVwGO entbehrlich ist. Entgegen dieser Einordnung sprechen jedoch gute Gründe dafür, dass der Widerspruch nach § 68 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 2 VwGO i. V. m. Art. 8 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 BremAGVwGO der statthafte Rechtsbehelf gegen Bescheide zur Erhebung der Ausbildungsabgabe ist.
Dies ergibt sich aus Folgendem:
Zwar ist das Widerspruchsverfahren grundsätzlich nach § 68 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 2 VwGO i.V.m. Art. 8 Abs. 2 Satz 1 BremAGVwGO entbehrlich, wenn der Verwaltungsakt von einer obersten Landesbehörde, hier der Senatorin für Arbeit, Soziales, Jugend und Integration, erlassen wurde.
Etwas anderes gilt jedoch in dem Falle, wenn trotz Erlass durch eine oberste Landesbehörde ein Widerspruchsverfahren gesetzlich angeordnet ist, § 68 Abs. 1 Nr 1 VwGO („außer wenn ein Gesetz die Nachprüfung vorschreibt").
Nach Art. 8 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 BremAGVwGO ist abweichend von der vorgenannten Regelung in Art. 8 Abs. 2 Satz 1 BremAGVwGO ein Vorverfahren (= Widerspruch) trotz Erlass durch eine oberste Landesbehörde dann vorgesehen, wenn der Verwaltungsakt auf dem Gebiet des Ausbildungs- und Studienförderungsrechts ergeht. Die Rechtsprechung hat darunter bislang nur die Förderung nach dem BAföG gefasst. Ob Heranziehungsbescheide nach dem Ausbildungsunterstützungsfondsgesetz unter den Begriff des Ausbildungsförderungsrechts fallen, ist bislang nicht entschieden, liegt aber begrifflich zumindest nahe.
Rein praktisch spricht auch folgende Überlegung für die Sinnhaftigkeit des Widerspruchsverfahrens:
Im Festsetzungsjahr 2025 sind bereits 350 Klagen bei dem Verwaltungsgericht Bremen eingegangen. Die Zahl wird sich weiter erhöhen, wenn im Festsetzungsjahr 2026 die neuen Abgabebescheide erlassen werden.
Das Verwaltungsgericht hat gem. § 93a VwGO die Möglichkeit, nach vorheriger Anhörung der Beteiligten, ein oder mehrere geeignete Verfahren vorab durchzuführen (Musterverfahren) und die anderen Verfahren auszusetzen. Von dieser Möglichkeit macht das Verwaltungsgericht Gebrauch. Es wird zunächst vorrangig bis zu zehn Musterverfahren bearbeiten, um eine Klärung der sich stellenden verfassungsrechtlichen Fragestellungen herbeizuführen. In den übrigen Verfahren wurde den Beteiligten vorgeschlagen, die Sache zunächst durch übereinstimmende Erklärung zum Ruhen zu bringen.
Das Gericht strebt an, bereits im Frühjahr 2026 in den ausgewählten Verfahren Termine zur mündlichen Verhandlung anzuberaumen. Kommt das Gericht sodann zu der Auffassung, dass die verfassungsrechtlichen Bedenken gegen das Ausbildungsunterstützungsfondsgesetz durchgreifen, würde eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht erfolgen.
Sollte das Gericht aber von der Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes ausgehen, würden die ausgewählten Verfahren nach Möglichkeit zeitnah in der Sache entschieden werden. Das Gericht stellt für diesen Fall die Zulassung der Berufung bzw. der Sprungrevision zum Bundesverwaltungsgericht in Aussicht. Das Gericht wird dann die zu erwartenden Entscheidungen der höheren Instanzen abwarten und auf deren Grundlage weiter mit den dann noch anhängigen Klagen verfahren.
Die übrigen Verfahren werden also, sofern die Kläger entsprechende Anträge gestellt haben, zunächst ruhend gestellt. Über sie wird erst nach dem Abschluss der Musterverfahren entschieden werden. Das vom Landesgesetzgeber gewählte Verfahren belastet die Justiz also nicht unerheblich.
Die Behörde hätte bei Statthaftigkeit des Widerspruchsverfahrens die Möglichkeit gehabt, eine wesentliche Anzahl von Verfahren im Einvernehmen mit den Widerspruchsführern ruhend zu stellen, bis die ausgewählten Musterverfahren rechtskräftig entschieden sind. Die weiteren Fälle, soweit sie nicht konkrete Berechnungsfehler rügen, die sich nur auf das rechtsmittelführende Unternehmen beziehen, könnten dann entsprechend beschieden werden.
Da sich das rechtshistorische Argument, wonach im Gesetzgebungsverfahren damals nur BAföG-Fälle benannt wurden, im Wortlaut der Norm nicht widerspiegelt und weil es schwerfällt, Sonderabgabenbescheide im Bereich der Ausbildungsförderung, was ja gerade die erklärte Intention des Gesetzgebers ist, nicht unter den Bereich des Ausbildungsförderungsrechts zu fassen, sprechen gute, möglicherweise sogar die besseren Argumente dafür, dass Art. 8 Abs. 2 S. 2 Nr. 2 BremAGVwGO einschlägig ist. Danach ist das Widerspruchsverfahren hier auch dann der statthafte Rechtsbehelf, wenn der Bescheid von einer obersten Landesbehörde, wie hier der zuständigen Senatorin, erlassen wird. Wie sich die Rechtsprechung zu diesem Thema abschließend stellen wird, bleibt abzuwarten.

b. Folgen einer falschen Rechtsbehelfsbelehrung

Geht man mit Vorstehendem davon aus, dass das Widerspruchsverfahren der statthafte Rechtsbehelf ist, dürfte es angesichts der bisherigen Verlautbarungen der zuständigen senatorischen Behörde dazu kommen, dass die Bescheide mit fehlerhaften Rechtsbehelfsbelehrungen versehen werden, in denen sie nämlich darüber belehrt, dass die Anfechtungsklage gegeben sei.
Sofern ein Bescheid nach dem AusbUFG in den Bereich der Ausbildungsförderung gem. Art. 8 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 BremAGVwGO fällt, wäre ein Widerspruchsverfahren nach § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 Alt. 2 VwGO durchzuführen. Die Verwaltungsakte würden dann aufgrund fälschlicher Einordnung durch die Erlassbehörde mit unrichtigen bzw. fehlerhaften Rechtsbehelfsbelehrungen versehen. Hinsichtlich der Einlegung ordentlicher Rechtsbehelfe, die eine Nachprüfung eines Verwaltungsakts ermöglichen, ist der Betroffene nämlich korrekt zu belehren (vgl. § 37 Abs. 6 VwVfG). Die Folgen unrichtiger bzw. fehlender Rechtsbehelfsbelehrungen im Verwaltungsprozess sind abschließend in §§ 70 und 58 Abs. 2 VwGO geregelt.
Über die in § 58 Abs. 2 VwGO geregelten Rechtsfolgen hinaus führt eine unzutreffende Rechtsbehelfsbelehrung nicht zur Entbehrlichkeit des Vorverfahrens und auch nicht zur Zulässigkeit eines fälschlicherweise erhobenen unzulässigen Rechtsbehelfs. Im Grundsatz hat der Gesetzgeber durch § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO in verfassungskonformer Weise geregelt, dass die Rechtsbehelfsfrist auf ein Jahr verlängert wird, damit der Betroffene in dem vorstehenden zeitlichen Rahmen den richtigen Rechtsbehelf ermitteln und einlegen kann.
Auch aus einem etwaigen Vertrauen auf eine falsche Rechtsbehelfsbelehrung kann der Betroffene angesichts einer deutlichen Entscheidung des OVG Bremen (Beschl. v. 07.09.2023, 2 B 158/23 = NVwZ 2023, S. 1774, 1775, unter Verweis auf BVerwGE 95, 321; 63, 198, 200) u.U. nicht mehr viel für sich herleiten. Hierzu sind in der Vergangenheit verschiedene Entscheidungen herangezogen worden.
Grundsätzlich ist mithin der statthafte Rechtsbehelf einzulegen, bei richtiger Rechtsbehelfsbelehrung innerhalb eines Monats, und bei fehlerhafter Rechtsbehelfsbelehrung innerhalb eines Jahres; der falsche Rechtsbehelf ersetzt nicht den nach Rechtslage richtigen, statthaften Rechtsbehelf.
Auch ist darauf hinzuweisen, dass für die Fälle, in denen das statthafte Vorverfahren vor Klageerhebung nicht durchgeführt wird, die Klageschrift nicht als Widerspruch zu werten ist.
Empfehlung:
Angesichts der bestehenden Situation sollten die Unternehmen binnen eines Monats nach Bekanntgabe des Abgabebescheids das in der Rechtsbehelfsbelehrung angegebene verwaltungsgerichtliche Klageverfahren einleiten und höchst vorsorglich gleichzeitig Widerspruch (DOCX-Datei · 26 KB) einlegen.

c. Erforderlichkeit des Antrags auf Aussetzung der Vollziehung

Mit dem Widerspruch (DOCX-Datei · 26 KB) sollte der Antrag auf Aussetzung der Vollziehung (DOCX-Datei · 26 KB) gem. § 80 Abs. 4 i.V.m. § 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO verbunden werden. Dieser Antrag ist erforderlich, um etwaigen Eilrechtsschutz beantragen zu können. Für den Fall, dass die Anfechtungsklage statthaft wäre, ist nach herrschender Meinung ebenfalls ein behördlicher Aussetzungsantrag zu stellen.
Der Antrag hängt mit folgenden Überlegungen zusammen:
Es bestehen ernsthafte Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Beitragsbescheids. Ferner dürfen vereinnahmte Gelder nicht verausgabt werden, da sie bei einer Feststellung der Verfassungswidrigkeit des Ausbildungsunterstützungsfondsgesetzes zurückerstattet werden müssten. Der Bescheid enthält keine ausdrückliche Aussetzung der Vollziehung, sodass die sofortige Vollziehbarkeit des Abgabebescheids kraft Gesetzes eintritt. Zur Klärung der Rechtslage und aufgrund der bestehenden Unsicherheiten sollte vorsorglich die Aussetzung der Vollziehung beantragt werden (§ 80 Abs. 4 VwGO). Alternativ kann eine eindeutige Feststellung der Behörde zur Aussetzung der Vollziehung erfolgen.
Empfehlung:
Die Empfehlung geht daher klar dahin, vor Beantragung gerichtlichen Eilrechtsschutzes einen Antrag auf Aussetzung der Vollziehung bei der Erlassbehörde zu stellen.
Der Aussetzungsantrag nach §§ 80 Abs. 4, Abs. 6 VwGO ermöglicht den Weg zum Eilrechtsschutz bei dem Verwaltungsgericht, er leitet aber nicht zwangsläufig in ein gerichtliches Eilverfahren über. Ein solches Verfahren ist eigenständig - parallel - vor dem Verwaltungsgericht zu betreiben.

d. Empfehlung für Unternehmen, die zur Ausbildungsabgabe herangezogen werden

Aus den dargelegten Gründen sprechen gute Argumente dafür, die Ausbildungsabgabe nach dem AusbUFG als Teil des Ausbildungsförderungsrechts im Sinne des Art. 8 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 BremAGVwGO zu qualifizieren. Ob die engeren Hinweise aus den Gesetzgebungsmaterialien zu Art. 8 BremAGVwGO insoweit zu einer Einschränkung führen, die im Gesetzeswortlaut nicht abgebildet ist, wird letzten Endes durch die bremischen Verwaltungsgerichte geklärt.
Empfehlung:
In der bestehenden rechtlichen Situation ist daher Folgendes zu empfehlen:
Aus Gründen der Rechtssicherheit sollte innerhalb der Monatsfrist gegen die Bescheide nach dem AusbUFG sowohl Widerspruch (DOCX-Datei · 26 KB) (gem. Art. 8 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 BremAGVwGO) als auch Anfechtungsklage (nicht barrierefrei, PDF-Datei · 389 KB) (gem. Rechtsbehelfsbelehrung) erhoben werden. Der Widerspruch sollte mit einem Antrag auf Aussetzung der Vollziehung verbunden werden, um den Weg auch zu einstweiligem Rechtsschutz rechtssicher zu eröffnen. Letzteres würde auch gelten, wenn man nur den Klageweg als eigentlichen Rechtsbehelf für gegeben hält, ein Widerspruch also nicht eingelegt werden soll.
Mit der vorstehend dargestellten Handlungsweise wird das Risiko vermieden, einen nicht statthaften Rechtsbehelf zu wählen und den Eintritt der Bestandkraft des Verwaltungsakts zu riskieren. Zudem werden in Bezug auf den Eilrechtsschutz die Eingangsvoraussetzungen erfüllt. Vorstehendes stellt sich für die Unternehmen als sicherster und damit empfehlenswerter Weg dar.

4. Das Hauptsacheverfahren

Gegen den Abgabenbescheid (und auch gegen einen entsprechenden Widerspruchsbescheid) ist binnen eines Monats nach Bekanntgabe/Zustellung Anfechtungsklage (nicht barrierefrei, PDF-Datei · 389 KB) beim Verwaltungsgericht Bremen zu erheben. Sollte das Verwaltungsgericht die Klage abweisen, steht den Klägern grundsätzlich der Weg zum Oberverwaltungsgericht und anschließend zum Bundesverwaltungsgericht offen, wenn die Rechtsmittel zugelassen werden. Dies hat das Verwaltungsgericht Bremen für die dort anhängigen etwa 350 Verfahren in Aussicht gestellt. Jedes dieser Gerichte hat seinerseits die Möglichkeit, im Wege der konkreten Normenkontrolle das bremische Ausbildungsunterstützungsfondsgesetz (AusbUFG) dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung vorzulegen, wenn es das Gesetz für verfassungswidrig hält. Die Verwaltungsgerichte haben bei Gesetzen keine eigene Verwerfungskompetenz, sondern müssen dafür das Bundesverfassungsgericht anrufen. Der Verwaltungsrechtsstreit wäre so lange auszusetzen. Unterbleibt ein solches Vorlageverfahren durch das Verwaltungsgericht in erster Instanz oder auch in einer höheren Instanz, müsste der vorstehend beschriebene Instanzenzug ausgeschöpft werden. Anschließend kann jeder Bescheidsadressat als Träger von Grundrechten binnen eines Monats Verfassungsbeschwerde einreichen.

5. Eilrechtschutz vor dem Verwaltungsgericht

Zur Abwehr der Zahlungsverpflichtung binnen 21 Tagen nach Bekanntgabe des Festsetzungsbescheides kann bei dem Verwaltungsgericht gem § 80 Abs. 5 VwGO ein Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung (DOCX-Datei · 24 KB) durch das Gericht gestellt werden (§ 80 Abs. 5 VwGO). Das Verfahren setzt allerdings voraus, dass vor einem solchen Antrag bei Gericht, ein Antrag auf Aussetzung der Vollziehung des Verwaltungsaktes bei der Behörde gestellt wird (§ 80 Abs. 4 VwGO). Nur wenn dieser Antrag zuvor erfolgt und durch die Behörde abschlägig beschieden wird, ist der Eilantrag bei dem Verwaltungsgericht zulässig (§ 80 Abs. 6 VwGO). Ob das Verwaltungsgericht entsprechenden Anträgen stattgeben wird, bleibt abzuwarten.

6. Weitere Maßnahmen

a. Abwehr der gesetzlichen Verpflichtung, Informationen bereitzustellen (§ 11 Abs. 2 AusbUFG)

Die Arbeitgeber sind auf Grundlage des novellierten Ausbildungsunterstützungsfondsgesetzes (AusbUFG) verpflichtet, die geforderten betrieblichen Informationen digital über das Meldeportal der Behörde zu melden. Dies betrifft einerseits die Arbeitnehmerbruttolohnsumme aus dem vorausgegangenen Kalenderjahr und andererseits - sollte ein Antrag auf Ausgleichszuweisung durch den Arbeitgeber gestellt werden - die Zahl der Auszubildenden im Festsetzungsjahr. Zu diesen Informationen sind die Unternehmen nach dem AusbUFG verpflichtet. Das berührt ihre Grundrechte, vor allem das Recht auf informationelle Selbstbestimmung sowie aus Art. 14 und 12 GG.
Hiergegen können Unternehmen sich vornehmlich im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes zur Wehr setzen. In der Hauptsache kommt eine Feststellungsklage auf Unwirksamkeit des AusbUFG oder auf Nichtbestehen der Informationspflicht in Betracht. Da die Informationspflicht ab dem 01.01.2025 unmittelbar gilt, wird parallel ein Eilantrag an das Verwaltungsgericht mit dem Ziel, diese Informationen einstweilen nicht offenlegen zu müssen, zu stellen sein. Das notwendige nachzuweisende Rechtsschutzbedürfnis ergibt sich aus dem AusbUFG, dass die Möglichkeit vorsieht, eine Geldbuße für die Nichterteilung von Auskünften, nicht vollständige oder unrichtige Erteilung derselben zu verhängen. Dies ist im Gesetz als Ordnungswidrigkeit ausgestaltet. Die Geldbuße beträgt bis zu € 500.000. Daraus würde sich auch ein Rechtsschutzbedürfnis für die vorstehend erwähnten Rechtsschutzanträge ergeben.

b. Auszahlung des Ausbildungsausgleichs (§ 5 AusbUFG)

Dem Arbeitgeber wird jährlich auf Antrag, der bis zum 28. Februar des Festsetzungsjahres zu stellen ist - eine Ausgleichszuweisung aus den Mitteln des Ausbildungsunterstützungsfonds je Auszubildender oder Auszubildendem für das jeweils laufende Ausbildungsjahr gewährt (zur Fristproblematik s. Dokument Nr. 6379124). Gegen den Verwaltungsakt der Behörde steht den Unternehmen binnen eines Monats die Verpflichtungsklage offen, ggf. nach einem Widerspruchsverfahren (s.o.).

c. Rechtsmittel gegen Maßnahmen des Ausbildungsunterstützungsfonds (§ 4 AusbUFG)

Betriebe werden sich auch gegen „Maßnahmen" nach § 4 AusbUFG zur Wehr setzen können, wenn diese Maßnahmen den Ausbildungsbetrieben – oder auch den Nicht-Ausbildungsbetrieben – gegen deren Willen auferlegt werden oder den Unternehmen auf andere Weise Nachteile, Sanktionen oder ähnliches drohen, wenn sie „Maßnahmen", die der AusbUFG-Verwaltungsrat beschließen soll, nicht mitmachen wollen. Da bisher nicht deutlich ist, wie diese Maßnahmen tatsächlich aussehen werden, lassen sich auch die Rechtsschutzmöglichkeiten in diesem Bereich zum jetzigen Zeitpunkt nicht einschätzen. Denkbar wären aber Feststellungs- oder Unterlassungsverfahren.
Der Staatsgerichtshof hat außerdem betont, dass sich die Unternehmen gegen die drohende zweckwidrige oder sonst willkürliche Verwendung der Ausbildungsabgaben für Maßnahmen nach § 4 AusbUFG über die Anfechtung des Abgabebescheids (Festsetzungsbescheid) oder im Wege der Feststellungsklage zur Wehr setzen können. Der Staatsgerichtshof hat das AusbUFG diesbezüglich nämlich nur im Wege einer für geboten gehaltenen (verfassungskonformen) Auslegung noch für verfassungsgemäß erklärt. Danach dürfen die Abgaben nur für solche Maßnahmen verwendet werden, die auch in die Finanzierungsverantwortung der Arbeitgeber fallen. Nicht dazu gehört die Aufarbeitung von Defiziten der allgemeinen schulischen Bildung bzw. Maßnahmen, die auf persönliche oder sprachliche Defizite der Auszubildenden abzielen. Die Vermittlung einer allgemeinen Ausbildungsfähigkeit fällt nicht in die Finanzierungsverantwortung der Arbeitgeber. Sie sind nur für die Vermittlung von Kenntnissen und Fähigkeiten zuständig, die in den praktischen Teil der dualen Berufsausbildung fallen.
Hinweis: Die Informationen und Auskünfte der Handelskammer Bremen – IHK für Bremen und Bremerhaven sind ein ‎Service für ihre Mitgliedsunternehmen. Sie enthalten nur erste Hinweise und ‎erheben daher keinen Anspruch auf Vollständigkeit. Obwohl sie mit größtmöglicher ‎Sorgfalt erstellt wurden, kann eine Haftung für ihre inhaltliche Richtigkeit nicht ‎übernommen werden. Sie können eine Beratung im Einzelfall (z. B. durch einen ‎Rechtsanwalt, Steuerberater, Unternehmensberater etc.) nicht ersetzen.‎