„Die Kommunen haben eine strukturelle Krise“

Prof. Dr. Thomas Döring, Hochschule Darmstadt

IHK: Wenn es um die Kommunalfinanzen geht, ist oft zu hören: Die Kommunen stehen mit dem Rücken zur Wand. Ist die Lage wirklich so dramatisch?

Thomas Döring: Ja, das ist sie. So eine schlechte Situation, was die finanzielle Lage der kommunalen Haushalte nicht nur in Hessen, sondern bundesweit betrifft, hatten wir noch nie. Die Zahlen waren auch schon in 2023 mit einem Defizit von 6,3 Milliarden Euro schlecht. Doch von 2023 auf 2024 hat sich das Defizit fast vervierfacht – auf 24,3 Milliarden Euro. Zum Vergleich: Bei der globalen Wirtschafts- und Finanzkrise 2009 und 2010 lag das Minus bei 7,2 und 7,7 Milliarden Euro.

IHK: Sehen Sie diese Lage als regionales oder als strukturelles Problem?

Thomas Döring: Es gibt zwar noch einige wenige Kommunen, die einen leichten Überschuss aufweisen, aber ansonsten herrschen überall Defizite vor. Wir haben es mit einer strukturellen Krise zu tun, das ist nicht zu leugnen.

IHK: Wieso kommt diese schlechte Finanzierungslage gerade jetzt zustande?

Thomas Döring: Zum einen ist der erwartete wirtschaftliche Aufschwung nach der Coronakrise ausgeblieben. Was sich aber stark verändert hat, ist die Dynamik. Einmal im negativen Sinne auf der Einnahmenseite, aber vor allem auf der Ausgabenseite der Kommunen. Zum aktuellen Zeitpunkt lässt sich absehen, dass die Defizite für 2025 sogar den Rekordwert von 2024 übersteigen werden. Der negative Finanzierungssaldo wird wahrscheinlich bei rund 31 Milliarden liegen. Und wenn keine grundlegenden Reformen jetzt durchgeführt werden, wird es auch in den Jahren danach Defizite in ähnlicher Höhe geben.

IHK: Was sind die genauen Gründe; haben wir ein Einnahmenproblem?

Thomas Döring: Das ist nicht richtig, zumindest nicht, wenn man das Ganze ohne Inflationsbereinigung betrachtet, sondern nur die Bruttozahlen nimmt. Danach legten die Einnahmen im Jahr 2024 um 3,5 Prozent zu. Doch auch da wurden schon die Schwächen offenbar, etwa wenn man auf eine der Hauptfinanzierungsquellen der Kommunen schaut, die Gewerbesteuer. Deren Höhe ist von 2023 auf 2024 praktisch unverändert geblieben. Die Einnahmen über die Grundsteuer legten um vier Prozent zu, aber die Zuflüsse für die Kommunen aus dem Einkommensteueranteilen lag lediglich bei 2,1 Prozent und der Umsatzsteueranteil stagnierte.

IHK: Dann liegt das Problem eher auf der Ausgabenseite?

Thomas Döring: Ja, eindeutig. Das sieht man schon daran, dass die Ausgaben im gleichen Zeitraum deutlich stärker zugenommen haben als die Einnahmen, nämlich um knapp neun Prozent. Ausgabentreiber sind zum einen die laufenden Ausgaben, darunter versteht man unter anderem die Personalausgaben mit ihren Tarifsteigerungen der jüngeren Vergangenheit. Das sind aber auch Ausgaben, die durch eine stärkere Ausweitung des Personalbestandes im Grunde vorgegeben sind und gar nicht von den Kommunen originär entschieden werden können, etwa im Gesundheitsbereich oder bei der Ganztagsbetreuung im Bereich der Grundschulen, wo mehr Leistungen im Auftrag von Bund und Ländern vorgehalten werden mussten. Ein weiterer Kostenblock betrifft den Sachaufwand, da stecken zum Beispiel Energiekosten drin, aber auch Wohngeld plus. Insgesamt ging es hier um 7,7 Prozent nach oben. Zum Vergleich: Die Personalausgaben belasten die laufenden Ausgaben der Kommunen mit knapp 29 Prozent, die Sachaufwendungen mit rund 24 Prozent.

IHK: Welche Kostentreiber gibt es noch?

Thomas Döring: Kostentreiber sind zudem vor allem die Sozialausgaben und dort gar nicht mal so sehr, was in der öffentlichen Debatte häufig vermutet wird, nämlich im Bereich von Bürgergeld und Asylbewerberleistungen. Vielmehr sind die Ausgaben bei der Grundsicherung im Alter mit 13,2 Prozent, bei den Eingliederungshilfen mit 13,6 Prozent sowie der Kinder- und Jugendhilfe mit mehr als 17 Prozent stark gestiegen.

IHK: Dies sind Aufgabenbereiche, auf die die Kommunen so gut wie keinen Einfluss haben.

Thomas Döring: Genau, denn was es etwa an Sozialleistungen gibt, wird weit überwiegend auf der Ebene des Bundes festgelegt. Die Kommunen sind nur das ausführende Organ, die aber dann die Finanzierungslasten entweder vollständig oder in Teilen zu tragen haben.

IHK: Das läuft dem Konnexitätsprinzip entgegen, wonach der bezahlt, der auch bestellt. Dieses Prinzip wird in der Praxis ständig gebrochen.

Thomas Döring: Es gibt eklatante Konnexitätslücken. Deswegen steht nicht umsonst im Koalitionsvertrag der aktuellen Bundesregierung, dass man diesbezüglich nach einer Lösung suchen möchte, die diesem Prinzip der Gesetzgebungskonnexität mehr Geltung verschaffen soll.

IHK: Wo können Kommunen ansetzen, um zu sparen?

Thomas Döring: Zum einen bei den freiwilligen kommunalen Selbstverwaltungsaufgaben, darunter fällt übrigens auch die Wirtschaftsförderung, aber auch Leistungen für Vereine und Kultur. Oder bei den Investitionsausgaben. Was sehr kurz gedacht ist. Denn wenn ich bei den Investitionen kürze und weniger Geld in Verkehrsinfrastruktur wie den ÖPNV oder von schulischen Betreuungseinrichtungen stecke, wird die Grundlage für zukünftiges Wirtschaftswachstum geschwächt. Ich höhle die Basis aus, die mich vielleicht in Zukunft über mehr Wachstum und dadurch mehr Steuereinnahmen wieder aus dem Schuldensumpf ziehen könnte.

IHK: Wie spüren Unternehmen vor Ort, wenn Städte und Gemeinden ihre Leistungen zurückfahren, um zu sparen?

Thomas Döring: Sie merken es, wenn zum Beispiel bei der Digitalisierung gespart wird, wenn etwa der Breitbandausbau nur schleppend oder gar nicht vorangeht. Oder auch bei den sogenannten weichen Standortfaktoren, zum Beispiel wenn die Verwaltung vor Ort nicht mehr so flexibel und kundenorientiert ist. Dann dauern Prozesse länger und das spüren auch die Unternehmen. Zudem sind es Dinge, die erst auf den zweiten Blick auffallen. Wenn Kommunen nicht mehr attraktiv sind, hat das etwa Auswirklungen auf die Anziehungskraft von Arbeitskräften. Wie ist die Umweltqualität in einer Kommune, welche Freizeitangebote gibt es? Solche Fragen sind für viele Arbeitskräfte bei ihrer Wohnortwahl immer wichtiger.

IHK: Wie kommen die Kommunen aus der Finanzklemme wieder raus?

Thomas Döring: Unzählige Vorschläge liegen auf dem Tisch – und das schon seit mehr als 20 Jahren. Fest steht: Die Kommunen haben es mit einer strukturellen Krise zu tun, die zur Überwindung strukturelle Reformen bräuchte. Einfach die Logik der Vergangenheit fortzuführen, wonach man einfach nur mehr Geld ins System gibt, funktioniert nicht mehr. Kurzfristig könnten die schwachen Einnahmen der Kommunen durch mehr Zuweisungen des Bundes ausgeglichen werden. Früher ging das noch gut, aber heute ist das eher unwahrscheinlich. Denn der Bund ist selber klamm. Auch könnten Bund und Länder die Kommunen stärker als bisher an der Umsatzsteuer beteiligen. Bisher liegt der Satz bei zwei Prozent. Es gibt den Vorschlag, diesen Anteil auf sechs Prozent zu erhöhen. Das brächte jährlich ungefähr elf bis zwölf Milliarden Euro mehr für alle Kommunen. Dies alles ist aber kein Ersatz für langfristige und strukturelle Reformen der Kommunalfinanzen.

IHK: Welche Vorschläge gibt es dafür?

Thomas Döring: Das Problem kann nur auf der übergeordneten Ebene gelöst werden. Dort, wo die Vorgaben gemacht werden, die die Kommunen erfüllen und finanzieren müssen. Etwa wenn es um Wohngeld oder den Ausbau von Kinderbetreuung geht oder um das Angebot der Ganztagsschule. Hier müsste der Bund ansetzen und entweder mehr Geld für die Kommunen zur Verfügung stellen – oder die Vorgaben lockern. Und dann gibt es noch einen gerade bei Unternehmen eher unbeliebten Vorschlag. Die Gewerbesteuer wieder auf drei Beine zu stellen, wie es früher der Fall war. Neben der heute nur noch reinen Gewinnbesteuerung könnte die Lohnsummensteuer und die Gewerbekapitalsteuer wieder eingeführt werden. Auch eine an der Wertschöpfung ausgerichtete Gewerbesteuer ist denkbar. Das würde den Kommunen stabile und gut planbare Einnahmen bescheren.

IHK: Gibt es noch eine andere Möglichkeit?

Thomas Döring: Es müsste auch noch einmal über die Grundsteuer gesprochen werden. Es gibt andere Länder, wo die Kommunen sich vor allem bis ausschließlich über diese Steuer finanzieren. Bei uns wird zwar viel über die Grundsteuer lamentiert, aber sie ist in meinen Augen ein schlafender Riese, was die Finanzierung der Kommunen betrifft, weil die Belastung dort noch sehr gering ist. Das alles würde die Einnahmenseite stärken. Doch muss meiner Meinung nach der Hauptansatzpunkt auf der Ausgabenseite liegen. Der Schlüssel für die Lösung der strukturellen Unterfinanzierung der Kommunen liegt beim Bund.