Stellungnahme der DIHK zum Infrastruktur-Zukunftsgesetz


Deutsche Industrie- und Handelskammer
Stellungnahme

Referentenentwurf eines Infrastruktur-Zukunftsgesetzes

Wir bedanken uns für die Gelegenheit zur Stellungnahme zum Referentenentwurf eines Infrastruktur-Zukunftsgesetzes des Bundesministeriums für Verkehr

Das Wichtigste in Kürze

In vielen Bereichen ist die Verkehrsinfrastruktur in Deutschland sanierungsbedürftig, technisch
veraltet oder es fehlen Kapazitäten. Planungs- und Genehmigungsverfahren für die Sanierung, die Modernisierung und den Ausbau der Verkehrswege dauern jedoch häufig Jahre bis Jahr- zehnte und hemmen die Entwicklung der Wirtschaft. Um eine verlässliche Mobilität entlang komplexer Lieferketten, Fachkräften oder Kunden von Unternehmen sicherzustellen, müssen diese Verfahren deutlich beschleunigt werden.
Der Referentenentwurf eines Infrastruktur-Zukunftsgesetzes (InfZuG) setzt hierfür an vielen richtigen Stellschrauben an: Er enthält substanzielle Verfahrenserleichterungen, die Zulassungsverfahren in der Verkehrsinfrastruktur spürbar beschleunigen. Besonders hervorzuheben sind die deutliche Ausweitung der gesetzlichen Festlegung des überragenden öffentlichen Interesses für Verkehrswege inklusive Schutzgütervorrang, der Reduzierung der Verfahrensstufen beim Raumordnungsverfahren und bei der Linienbestimmung sowie der Einführung von Genehmigungsfiktionen und Benehmensherstellungen.
Allerdings nutzt der Gesetzesentwurf die bekannten Potentiale möglicher Verfahrensbeschleunigungen nur in begrenztem Umfang aus. Um alle Genehmigungsverfahren grundlegend zu beschleunigen, empfehlen wir folgende Anpassungen:
  • Überragendes öffentliches Interesse mit Schutzgütervorrang: Der Entwurf legt nur für bestimmte Schienenwege, Wasserstraßen und Bundesfernstraßen fest, dass sie im über-
    ragenden öffentlichen Interesse liegen, der öffentlichen Sicherheit dienen und dass ihnen auch ein Vorrang bei der Schutzgüterabwägung einzuräumen ist. Durch die Beschränkung der Maßnahmen auf einzelne Infrastrukturvorhaben oder Genehmigungsverfahren würde die Chance vertan, die in allen Infrastrukturbereichen notwendige Verfahrensbeschleunigung zu erreichen.
    Das überragende öffentliche Interesse und der Schutzgütervorrang sind wichtige Verfahrenserleichterungen, um aufwändige Prüfungen, Gutachten oder Abwägungen etwa im Arten-, Umwelt-, Denkmal- oder Landschaftsschutz zu beschleunigen. Dieses Instrument sollte für alle Verkehrsträger des Bundes umfassend gesetzlich festgelegt werden. Deshalb sollte dieses Instrument auf alle Vorhaben im Anwendungsbereich des InfZuG ausgeweitet werden.
  • Verbindlicher Zeitplan mit Fristen und Stichtagsregelung: Der Entwurf enthält viele sinnvolle Elemente wie die vorläufige Anordnung, das Entfallen von Erörterungstermin, Raumverträglichkeitsprüfung oder Linienbestimmung. Allerdings fehlen im Bereich Schiene, Straße oder Wasserstraße konkrete Fristen etwa für die Prüfung der Vollständigkeit einge- reichter Anträge oder für die Zulassungsentscheidung selbst. Auch fehlt seit Jahren eine verbindliche Stichtagsregelung zur maßgeblichen Sach- und Rechtslage. Dadurch müssen Verfahren immer wieder neu aufgerollt werden, weil neue Gesetze, Normen oder andere Grundlagen geändert wurden. Damit Unternehmen und Vorhabenträger einen klaren Zeitplan erhalten, sollten beide Instrumente ergänzt werden.
  • Beschleunigungsinstrumente zentral im Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) regeln:
    Viele große Infrastrukturvorhaben werden durch Planfeststellungsverfahren nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz zugelassen: Dazu gehören neben Fernstraßen, Schienenwegen, Flughäfen und Wasserstraßen auch Hochspannungsleitungen, Deponien, Gewässer- ausbauten wie Deiche oder Dämme, Gasleitungen und Rohrfernleitungen für Fernwärme oder Wasser sowie der Bergbau. Die jeweiligen Fachgesetze für einzelne Vorhabenarten ergänzen allerdings unterschiedlichste Spezialregelungen. Dadurch ist selbst für Experten oft schwer erkennbar, welche Regelungen im Einzelfall gelten. Zentrale Verfahrenserleichterungen wie Stichtagsregelung, Genehmigungs- oder Zustimmungsfiktion, vorzeitiger Bau- oder Maßnahmenbeginn, fakultativer Erörterungstermin, durchgängig digitale Ver- fahren oder Projektmanager sollten deshalb zentral im Verwaltungsverfahrensgesetz für alle Infrastrukturen umgesetzt werden.

Inhaltliche Ausführungen

Der Anhörungszeitraum des Referentenentwurfs erfolgt über das Wochenende. Daher konnte
die DIHK weder die Industrie- und Handelskammern (IHKs) noch Unternehmen angemessen beteiligen. Die Stellungnahme kann daher nur eine erste Einschätzung zu innerhalb der IHK- Organisation abgestimmten Positionen abgeben.
Überragendes öffentliches Interesse und Schutzgütervorrang
Mit der Festlegung des überragenden öffentlichen Interesses bestimmter Vorhaben gibt der Gesetzgeber Behörden im Falle von Abwägungen oder Ermessensentscheidungen eine Gewichtung vor. Insbesondere bei der Begründung natur- und umweltschutzrechtlicher Ausnahmen oder dem Denkmal- und Landschaftsschutz erleichtert und beschleunigt dies viele Genehmigungsverfahren.
Der Gesetzesentwurf weitet dieses Instrument deutlich aus. Allerdings wird die Anwendung erneut auf bestimmte Wasserstraßen und Bundesfernstraßen fest beschränkt. Für Schienenwege, Rastanlage und den Ersatzneubau fehlt zudem der Schutzgütervorrang. Dadurch lässt der Gesetzesentwurf weitere mögliche Beschleunigungspotenziale ungenutzt.
Als Vorbild für die Regelung dient §2 des Erneuerbaren-Energien-Gesetz (EEG). Darin wird das überragende öffentliche Interesse und der Schutzgütervorrang für alle Anlagen im Anwendungsbereich des Gesetzes inklusive ihrer Nebenanlagen festgelegt. Diese Reglung hat sich mittlerweile durch zahlreiche Gerichtsurteile in der Praxis bewährt und kann rechtssicher an- gewandt werden. Die Einschränkung der Formulierung auf bestimmte Vorhaben oder des Ausschlusses des Schutzgütervorrangs führt dagegen zu Unsicherheiten und Verzögerungen. Wie ist mit nicht umfassten Teilbauten (bspw. Rastanlagen, Zufahrten etc.) umzugehen? Wie wirkt sich das Fehlen des Schutzgütervorrangs aus?
Deshalb sollte das InfZuG das überragende öffentliche Interesse mit Schutzgütervorrang generell für die Verkehrsinfrastruktur des Bundes analog zum EEG festlegen. Als Formulierung in einem § 1 eines neuen Artikel 1 im InfZuG schlagen wir vor:
„Die Errichtung, die Änderung, die Modernisierung, die Sanierung und der Betrieb von Bundesfernstraßen, Bundeswasserstraßen, Schienenwegen sowie Flugplätzen liegen im überragenden öffentlichen Interesse und dienen der öffentlichen Sicherheit. Sie sollen als vorrangiger Belang in die jeweils durchzuführenden Schutzgüterabwägungen eingebracht werden.“
Verbindlicher Zeitplan mit Fristen
In den Planfeststellungs- oder Plangenehmigungsverfahren für die Schiene, Straße, Flughafenstandorte oder Wasserstraßen fehlen konkrete Fristen etwa für die Prüfung der Vollständigkeit eingereichter Planunterlagen oder für die Dauer der Zulassungsentscheidung. Damit Unternehmen und Vorhabenträger einen klaren Zeitplan erhalten, wann die Verfahren beendet werden, sollte dies ergänzt werden.
Im FStrG sind in § 17i bisher nur Fristen für Planfeststellungsverfahren bei Vorhaben im trans- europäischen Verkehrsnetz von vier Jahren vorgesehen. Derartige Fristen sollten in Abhängigkeit von der Größe und Komplexität für verschiedene Verfahrensstufen festgelegt werden. Vorbild kann das Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG) sein, das für alle Schritte der Vollständigkeitsprüfung, Bekanntmachung, Anhörung oder Entscheidung präzise Fristen vorsieht. Um die Fristen durch definierte Rechtsfolgen zu stärken, sollten entsprechende Fiktionsregelungen vorgesehen werden.
Stichtagsregelung zur Maßgeblichen Sach- und Rechtslage
Im Beschleunigungspakt haben Bund-und-Länder ebenso wie die Regierungskoalition im Koalitionsvertrag die Einführung eines frühen Stichtages der maßgeblichen Sach- und Rechtslagen beschlossen. Dennoch enthält der Gesetzesentwurf keine derartige Regelung. Viele Planungs- und Genehmigungsverfahren dauern so lange, dass sich nach dem Einreichen des Antrags die Bedingungen vor Ort oder die maßgeblichen Gesetze ändern. Deshalb ist es keine Seltenheit, dass Pläne, Prüfungen oder Unterlagen erneut erstellt oder durchgeführt werden müssen. Das kann Infrastrukturvorhaben um Jahre verzögern. Deshalb setzt sich die DIHK für eine Stichtagsregelung ein. Der maßgebliche Zeitpunkt der Sach- und Rechtslage sollte dabei der Zeitpunkt der Vollständigkeitserklärung sein.
Der Stichtagsregelung wird teilweise vorgehalten, sie sei nicht europarechtkonform und würde daher zu Rechtsunsicherheiten führen. Der Wissenschaftlichen Dienst des Deutschen Bundestages hat in Bezug auf das BImSchG 2024 jedoch in einem Gutachten festgestellt: „Soweit ersichtlich, gibt es keine Norm des geschriebenen Primär- oder Sekundärrechts, die eine sach- und rechtslagenbezogene Stichtagsregelung für das Genehmigungsverfahren des BImSchG ausdrücklich ausschließen würde.“ Auch wurden im AEG, dem BImSchG und dem EnWG bereits teilweise Stichtagsregelungen eingeführt. Zum BImSchG liegen zur europarechtkonformen Anwendung dieses Beschleunigungsinstruments bereits umfangreiche Vollzugshilfen vor. (Umweltministerkonferenz: Vollzugshinweise zu § 10 Absatz 5 Satz 2 und Satz 3, § 16b und § 23b Absatz 3a Nummer 4 BImSchG, Dokumente)
Erleichterung der vorläufigen Anordnung:
Zu Artikel 1 AEG Nr. 5, Artikel 4 FStrG Nr. 11, Artikel 6 WaStrG Nr. 4, Artikel 15 PBefG Nr. 1 Der Gesetzesentwurf sieht eine deutliche Erleichterung der vorläufigen Anordnung im Eisenbahngesetz (AEG), Bundesfernstraßengesetz (FStrG), Bundeswasserstraßengesetz (WaStrG)
und Personenbeförderungsgesetz (PBefG) vor. Bisher wurde dieses Instrument in Planfeststellungsverfahren der Verkehrsinfrastruktur allerdings kaum genutzt, da die Hürden an Prognoseentscheidung und Reversibilität von Behörden und Infrastrukturbetreibern als zu hoch bewertet wurden. Deshalb ist diese deutliche Erleichterung ein wichtiger Beitrag zur Verfahrensbeschleunigung.
Allerdings variieren die Formulierungen im InfZuG von Gesetz zu Gesetz. Um Rechtsunsicherheiten sollten die Erleichterungen deshalb einheitlich in das VwVfG aufgenommen werden.
Der sogenannte vorzeitige Maßnahmen- oder Baubeginn hat auch in den bisherigen Beschleunigungsgesetzen eine wichtige Rolle gespielt. Anders als beispielsweise im Bundes-Immissionsschutzgesetz (§ 8a BImSchG) oder im Energiewirtschaftsgesetz (§ 44c EnWG) sieht der vorgelegte Gesetzesentwurf die vorläufige Anordnung lediglich als Kann-Bestimmung vor. Damit das Instrument weitreichende Verbreitung findet, sollte es – wie in anderen Genehmigungsverfahren – als Soll-Bestimmung gestaltet werden.
Der Gesetzesentwurf sieht zudem weiterhin vor, dass an der vorläufigen Anordnung ein öffentliches Interesse bestehen müsse. Diese Einschränkung erscheint vor dem Hintergrund der weitreichenden gesetzlichen Festlegung unnötig und sollte ebenfalls entfallen.

Ergänzende Informationen

Hauke Dierks
Leiter des Referats Umweltpolitik
Bereich: Umwelt, Energie und Industrie
Tel. 030/20308-2208
Mail: dierks.hauke@dihk.de.
Wer wir sind:
Unter dem Dach der Deutschen Industrie- und Handelskammer (DIHK) sind die 79 Industrie- und Handelskammern (IHKs) zusammengeschlossen. Unser gemeinsames Ziel: Beste Bedingungen für erfolgreiches Wirtschaften.
Auf Bundes- und Europaebene setzt sich die DIHK für die Interessen der gesamten gewerblichen Wirtschaft gegenüber Politik, Verwaltung und Öffentlichkeit ein. Denn mehrere Millionen Unternehmen aus Handel, Industrie und Dienstleistung sind gesetzliche Mitglieder einer IHK - vom Kiosk-Besitzer bis zum Dax-Konzern. So sind DIHK und IHKs eine Plattform für die vielfältigen Belange der Unternehmen. Diese bündeln wir in einem verfassten Verfahren auf gesetzlicher Grundlage zum Gesamtinteresse der gewerblichen Wirtschaft und tragen so zum wirtschaftspolitischen Meinungsbildungsprozess bei.
Grundlage unserer Stellungnahmen sind die wirtschaftspolitischen Positionen und beschlossenen Positionspapiere der DIHK unter Berücksichtigung der der DIHK bis zur Abgabe der Stellungnahme zugegangenen Äußerungen der IHKs und ihrer Mitgliedsunternehmen.
Darüber hinaus koordiniert die DIHK das Netzwerk der 150 Auslandshandelskammern, Delegationen und Repräsentanzen der Deutschen Wirtschaft in 93 Ländern.