Infrastruktur und Digitale Wirtschaft

Luftsicherheit: der bekannte Versender

1. Grundlagen

Luftfrachtsendungen sollen in besonderer Weise gegen unbefugte Zugriffe Dritter geschützt werden. Nur als sicher eingestufte Luftfracht darf an Fluggesellschaften übergeben werden. Um die Lieferkette zu sichern, muss entweder die Fracht einmalig vor der Anlieferung an den Abgangsflughafen durch den Spediteur (Reglementierter Beauftragter) untersucht werden oder es liegt eine Sicherheitserklärung des Verladers (Bekannter Versender) vor. Dies sind Produzenten oder Hersteller von Fracht, an deren Standort Fracht zur Luftfracht wird und bei denen diese Fracht erstmalig zur Luftfracht wird.
Seit Februar 2006 haben Bekannte Versender für Luftfrachtsendungen in der Regel ihrem Spediteur/Reglementierten Beauftragten jährlich eine Sicherheitserklärung abgegeben. Mit dieser hat sich der Verlader/Bekannte Versender verpflichtet, bestimmte Sicherungsmaßnahmen für Luftfrachtsendungen im eigenen Unternehmen zu ergreifen. Dann musste die Luftfracht nicht mehr vor der Anlieferung im Abgangsflughafen untersucht werden.
Falls der Bekannte Versender Logistikprozesse an Unterauftragnehmer ausgelagert hatte (Lager, Kommissionieren, Verpacken, Transport zum Reglementierten Beauftragten, Serviceleistungen im Lager), musste er sich bislang die Einhaltung der Sicherheitsstandards von diesem auf der "Erklärung für Unterauftragnehmer" bestätigen lassen.

2. Übergangsphase für Bekannte Versender zwischen 29. April 2010 und 25. März 2013

Das weitgehend formlose Verfahren wurde geändert. Dies geht auf die EG-Verordnungen 300/2008, 272/2009 und 185/2010 zurück. Für den Bekannten Versender ist spätestens ab März 2013 eine behördliche Zulassung durch das Luftfahrtbundesamt erforderlich. Die Einzelheiten zum Verfahren und zu den Voraussetzungen finden Sie unter 3.
Für sogenannte Geschäftliche Versender ist keine behördliche Zulassung erforderlich, siehe 7.
Es gibt einen dreijährigen Übergangszeitraum bis März 2013. Während dieses Zeitraums anerkennt das Luftfahrtbundesamt (LBA) einen Bekannten Versender ohne behördliche Zulassung, sofern er von einem Reglementierten Beauftragten benannt wird. Der Ablauf ist folgendermaßen:
  • Der Bekannte Versender musste bis zum Stichtag 28. April 2010 von einem oder mehreren Reglementierten Beauftragten anerkannt worden sein (als Nachweis gilt die aktuell gültige Sicherheitserklärung). Dann gilt er diesen gegenüber als Bekannter Versender. 
  • Diese Sicherheitserklärung gilt für den gesamten Übergangszeitraum, also bis 25. März 2013. Die Sicherheitserklärung muss also nicht erneuert werden.
  • Vor-Ort-Kontrollen durch das LBA: Da 2010 einige Paketbomben per Luftfracht verschickt wurden, führt das LBA bei Bekannten Versendern Kontrollen vor Ort durch. Dafür wurden 450-600 zusätzliche Planstellen geschaffen. Die Kontrolleure überprüfen in den Betrieben unangekündigt, ob die auf den Sicherheitserklärungen gemachten Zusicherungen eingehalten worden sind. Dies gilt für die sichere Lagerung und Verpackung der Luftfracht. Ebenso wird kontrolliert, ob die betroffenen Mitarbeiter eine Sicherheitsunterweisung erhalten haben.
  • Da die politische Diskussion zur Sicherheit in der Luftfracht nicht abgeschlossen ist, besteht die Möglichkeit, dass die Übergangsphase verkürzt wird.
  • Umfirmierung während der Übergangsphase: Falls der Bekannte Versender während der Übergangsphase umfirmiert, "muss das Unternehmen unter der neuen "Firmierung", das heißt der neuen Unternehmensbezeichnung im Handelsregister (HR), gegenüber allen ihren reglementierten Beauftragten erklären, dass alle in der Sicherheitserklärung unter alter "Firmierung" aufgeführten Rechte und Pflichten weitergeführt werden. Dieses Schreiben ist von den jeweiligen reglementierten Beauftragten zu den abgegebenen Sicherheitserklärungen zu nehmen. Diese müssen sicherstellen, dass bei einer Inspektion, sei es durch die EU, einem nationalen Auditteam oder dem Luftfahrt-Bundesamt (LBA) beide Dokumente einsehbar sind."
  • Umzug während der Übergangsphase: Bei einem Umzug der sicherheitsrelevanten Bereiche erlischt die Übergangsregelung.
  • Neubenennung als Bekannter Versender: Möchte ein Bekannter Versender seit dem 29. April 2010 neu mit einem Reglementierten Beauftragten zusammenarbeiten, der ihn bislang nicht anerkannt und benannt hat, muss das Unternehmen einen Antrag auf behördliche Zulassung stellen oder es gilt als unbekannter Versender mit der Konsequenz, dass die Fracht kontrolliert werden muss.

3. Behördliche Zulassung als Bekannter Versender

Voraussetzungen

Spätestens zum Ende der Übergangsfrist oder bei neuen Reglementierten Beauftragten ist eine behördliche Zulassung erforderlich. Unternehmen, die in Deutschland einen Betriebsstandort als behördlichen bekannter Versender zertifizieren lassen möchten, müssen ein Sicherheitsprogramm einreichen (s. Punkt 6.4.1.1 S.2 EU VO 185/2010). Zur Erleichterung und Standardisierung der Verfahren hat das LBA ein Muster zur Erstellung eines Sicherheitsprogramms für Bekannte Versender herausgegeben. Das Muster muss direkt beim Luftfahrt-Bundesamt angefordert werden, es gilt als Verschlusssache und muss vertraulich behandelt werden. Hier werden nur einige wesentliche Eckpunkte dargestellt:

Beauftragter für Sicherheit

Es muss ein Sicherheitsbeauftragter (offiziell: Beauftragter für Sicherheit) pro Betriebsstätte benannt werden. Bei dieser Person handelt es sich um den zentralen verantwortlichen für die Luftfrachtsicherheit im Unternehmen. Luftfracht darf nur als "sicher" abgefertigt werden, wenn der Beauftragte für Sicherheit vor Ort in der Betriebsstätte ist. Deswegen muss auch ein Vertreter bestellt werden. Beauftragte für Sicherheit müssen eine zur Zeit 35-stündige Schulung von einem durch das LBA zugelassenen Ausbilder erhalten haben. Außerdem brauchen sie eine positiv beschiedene Zuverlässigkeitsüberprüfung nach §7 Luftsicherheitsgesetz durch die Landesluftfahrtbehörde. Es handelt sich dabei um eine Sicherheitsüberprüfung.
Die Haftung des Sicherheitsbeauftragten ist vergleichbar der Haftung des Gefahrgutbeauftragten. Jährlich muss der Beauftragte für Sicherheit ein internes Sicherheitsaudit durchführen. Mitarbeiter, die Zugang zu identifizierbarer Luftfracht haben, müssen entweder eine Sicherheitsunterweisung erhalten oder künftig ebenfalls eine vierstündige Schulung erhalten haben. Es wird von identifizierbarer Luftfracht gesprochen, wenn ein Produkt innerhalb des Unternehmens eindeutig dem Luftfrachtversand zugeordnet werden kann. Unter Umständen müssen also auch Mitarbeiter aus der Produktion unterrichtet/geschult werden. Luftfracht muss manipulationssicher verpackt und verschlossen gelagert werden. Hier werden häufig Metallkäfige empfohlen. Personal muss auch bei der Einstellung überprüft werden, die Sicherheits- und Frachtprozesse müssen geschildert werden. Es soll zwischen eigengefertigter Ware und Handelsware unterschieden werden. Verstöße stellen nach dem Luftfahrtsicherheitsgesetz Ordnungswidrigkeiten dar. Bußgelder werden in der Regel zunächst gegen das Unternehmen verhängt.

Behördliche Zulassung: Antragstellung

Bis Ende April 2011 waren zirka 4500 Anträge auf behördliche Anerkennung als Bekannter Versender beim LBA eingegangen. Dies war  nur ein geringer Bruchteil der erwarteten Anträge, was an den immer noch unklaren Rahmenbedingungen liegt. Es gibt zur Zeit eine Hand voll behördlich zugelassene Bekannte Versender in Deutschland.

Schriftliche formlose Antragstellung beim Luftfahrtbundesamt

Die luftfrachtrelevanten Betriebsstandorte müssen benannt werden. Des Weiteren ist dem LBA mitzuteilen, mit welchen Reglementierten Beauftragten (Speditionen) zusammengearbeitet wird, welche davon eine aktuell gültige Sicherheitserklärung des Bekannten Versenders erhalten haben und ob der Antragsteller eine AEO-Zertifizierung besitzt. Der Antrag ist an folgende Anschrift zu richten:

Luftfahrt-Bundesamt
Hermann-Blenk-Straße 26
38144 Braunschweig
Fax: 0531/2355-733
Verpflichtungserklärung für Muster zur Erstellung eines Sicherheitsprogramms für bekannte Versender: Das 24sseitige Muster erhalten Sie nach Einsendung der unterschriebenen Verpflichtungserklärung per E-Mail an folgende Adresse: bekannteversender@lba.de. Das Original scheint nicht erforderlich zu sein.
Nachdem Sie die genaueren Rahmenbedingungen kennen, entscheiden Sie, ob Sie tatsächlich die behördliche Zulassung als Bekannter Versender anstreben. Der oben geschilderte Aufwand ist erheblich. Je nach Unternehmensstruktur kann die Implementierung des Bekannten Versenders mehrere Monate in Anspruch nehmen. Bedenken Sie, dass für die behördliche Zulassung Gebühren verlangt werden, deren Höhe allerdings noch nicht feststeht, da bisher keine Gebührenverordnung in Kraft getreten ist. Es wird keine nachträglichen Rückberechnungen geben. Berechnet werden neben  den (zukünftigen) Gebühren anteilige Kosten der Vor-Ort-Kontrolle, wie z.B. Fahrtkosten, Übernachtung. Die Höhe der Auslagen ergibt sich aus dem Bundesreisekostengesetz.
Sie haben zwei Möglichkeiten:
  • Falls Sie die Zulassung nicht anstreben, haben Sie sich mit der erfolgten Antragstellung zu nichts verpflichtet.
  • Falls Sie die Zulassung anstreben, reichen Sie Ihr Sicherheitsprogramm ein.
Die Abgabefrist kann bis 31. Dezember 2012 auf Antrag verlängert werden.
Um eine reibungslose Bearbeitung der Zertifizierung als behördlichen Bekannter Versender gewährleisten zu können, wird um eine zeitnahe Einreichung des Sicherheitsprogramms in Papierform, sowie in elektronischer Form per CD (compact disc) gebeten. Unter Sicherheitsaspekten ist diese Vorgabe kritisch, weil die internen Sicherheitsmaßnahmen in dem Versender-Sicherheitsprogramm detailliert geschildert werden sollen. Wenn  fieses Dokument in falsche Hände gerät, ist das problematisch. Der Verweis des LBA auf das Postgeheimnis ist nur bedingt hilfreich. Wirklich sicherheitsrelevante Informationen sollten das Unternehmen nicht verlassen.
Das LBA weist darauf hin, dass die notwendigen Prüfungen und Vor-Ort-Kontrollen voraussichtlich nach der Reihenfolge des Posteinganges der Sicherheitsprogramme erfolgen werden. Die bekannten Versender wenden sich für weitere Fragen bitte an das zuständige Sachgebiet im Referat B 6 „Luftsicherheit”. Das LBA weist darauf hin, dass Anträge auf behördliche Zulassung als Bekannter Versender frühzeitig nach Gültigkeit der Verordnung (EG) Nr. 300/2008 gestellt werden sollten, da es ansonsten im letzten Jahr des dreijährigen Übergangszeitraums, also 2013, zu einem Antragsstau kommen könnte.
Der neue Status als zugelassener Bekannter Versender gilt ab dem Zeitpunkt der Eintragung des Unternehmens durch das LBA in eine EU-Datenbank. Nach der Zulassung zum Bekannten Versender müssen dem LBA Änderungen 10 Arbeitstage vorher mitgeteilt werden. Umzüge müssen drei Monate vorab mitgeteilt und vom LBA genehmigt werden!

4. Bekannter Versender als Muss?

Der Status als Bekannter Versender ist keine Voraussetzung, um Luftfrachtsendungen zu befördern. Für die üblichen Post- und Kuriersendungen wird der Status in der Regel ohnehin nicht verlangt, da die KEP-Dienste alle Sendungen untersuchen. Wer also bislang von seinem Post- oder Kurierdienst nicht zur Abgabe einer solchen Erklärung aufgefordert worden ist, muss auch künftig nicht Bekannter Versender werden.
Der Nachteil als „unbekannter Versender” besteht darin, dass die Sendung vom Reglementierten Beauftragten untersucht werden muss. Dies wird häufig in Rechnung gestellt und kann zu Zeitverzögerungen führen, muss es aber nicht. Welchen Aufwand das darstellt, hängt auch davon ab, ob Waren einfach geröntgt werden können oder ob sie zu groß dafür sind bzw. die Röntgenbilder ausgewertet werden können. Es hängt auch davon ab, ob Waren aufgepackt werden dürfen oder ob sie dadurch zerstört werden. Tatsächlich hängt es von den individuellen Verhältnissen im Unternehmen und der Zusammenarbeit mit dem jeweiligen Reglementierten Beauftragten ab, ob der Status des Bekannten Versenders sinnvoll ist oder nicht. Prüfen Sie die Voraussetzungen für das interne Sicherheitsprogramm und den damit verbundenen Aufwand (Sicherheitsplan, Schulungsmaßnahmen, Sicherheitsbeauftragter, geänderte Abläufe u. a.). Unserer Einschätzung nach kommt für viele Unternehmen der Bekannte Versender nicht mehr in Frage.

5. Bekannter Versender und AEO

Wenn ein Unternehmen bereits zugelassener Wirtschaftsbeteiligter ist (insbesondere AEO-S oder -F), hat es einen hohen Teil an Anforderungen erfüllt, die auch das Luftfahrt-Bundesamt als Zulassungsvoraussetzung zum Bekannten Versender sieht. Derzeit wird noch geprüft, inwiefern der Status des zugelassenen Wirtschaftsbeteiligten bei der behördlichen Zulassung zum bekannten Versender genutzt werden kann. Hierüber laufen nach wie vor Gespräche zwischen dem Luftfahrt-Bundesamt und den betreffenden Stellen im Zoll.
Fazit aus diesem noch unbefriedigenden Zustand ist, dass Inhaber der AEO S und F Bewilligungen bei der Antragstellung Doppelarbeit haben. Die bestehenden oder ergriffenen operativen Sicherheitsmaßnahmen sollten auf das Sicherheitsprogramm Bekannter Versender (siehe Punkt 3) übertragbar sein. Die Anforderungen des Bekannten Versenders gehen aber über die Anforderungen beim AEO hinaus.

6. Änderungen für Unterauftragnehmer

Die Unterauftragnehmererklärung wurde zum 29. April 2010 ungültig. Abgegeben haben diese Erklärungen unter anderem
  • Speditionen/Frachtführer, die im Auftrag des Bekannten Versenders Luftfracht an den Reglementierten Beauftragten übergeben haben
  • Dienstleister, die das Lager des Bekannten Versenders betreuen oder Luftfrachtsendungen kommissionieren
  • Dienstleister, die Hausmeister- oder Reinigungsleistungen im Lagerbereich oder in den Versandbüros erbringen.
Nach Auskunft des Luftfahrtbundesamtes geben die oben genannten Speditionen/Frachtführer künftig eine Transporteurserklärung nach Anhang 6-E der Verordnung 185/2010 ab. Diese Erklärung musste bis 29. April 2010 beim Auftraggeber, also dem Bekannten Versender oder dem Reglementierten Beauftragten sein. Lagerhalter und ähnliche Dienstleister mussten ursprünglich Reglementierte Beauftragte werden, kurz vor Ablauf der Frist war dann doch auch der bekannte Versender möglich.
Unter bestimmten Voraussetzungen können sie sich nach Angaben des Luftfahrtbundesamtes auch als Bekannter Versender registrieren lassen. Dies gilt dann, wenn diese eine Sicherheitserklärung an einen Reglementierten Beauftragten abgeben (also nicht an ihren Auftraggebern, den Bekannten Versender, sondern an dessen Reglementierten Beauftragten).
Stichtag war der 28. April 2010. Weitere Voraussetzungen sollen sein:
  • die Ware wird erst im Lager zur Luftfracht, d.h. dies ist nicht schon bei der Einlagerung klar oder die Einlagerungsdauer liegt unter 24 Stunden und
  • die Ware wird ab diesem Zeitpunkt vor unbefugtem Zugriff geschützt.
Erbringer von Hausmeister- und Reinigungsdienstleistungen im Lager für Luftfrachtsendungen
oder in den Büroräumen, in denen Versandpapiere erstellt werden, sollen dies anscheinend
unter Aufsicht des Bekannten Versenders tun.

7. Geschäftliche Versender

Neben dem Bekannten Versender gibt es auch den Spezialfall des Geschäftlichen Versenders. Geschäftliche Versender werden vom jeweiligen Reglementierten Beauftragten anerkannt, nachdem sie diesem eine Sicherheitserklärung abgegeben haben. Das System entspricht dem früheren Ablauf beim Bekannten  Versender. Eine behördliche Zulassung wird nicht benötigt. Allerdings besteht die Gefahr, dass der Geschäftliche Versender abgeschafft wird.
Der Geschäftliche Versender ist aber nur möglich, wenn von vorneherein klar ist, dass keine Passagierflugzeuge benutzt werden. Die Fracht darf ausschließlich mit Frachtflugzeugen oder reinen Postflugzeugen verschickt werden. Außerdem übergeben sie ihre Fracht ausschließlich an Reglementierte Beauftragte. Um dies sicherstellen zu können, ist eine extrem enge Kooperation zwischen dem Geschäftlichen Versender und dem Reglementierten Beauftragten erforderlich.
Natürlich kann ein Unternehmen je nach Versandart unterschiedlich vorgehen. So ist es denkbar, dass das Unternehmen beispielsweise für große Maschinen, die ohnehin nur in Frachtflugzeugen transportiert werden können, als Geschäftlicher Versender agiert und für kleine Pakete, bei denen unklar ist, womit sie transportiert werden, unbekannter Versender ist. Hierzu ist eine Abstimmung mit den Logistikdienstleistern erforderlich.
Weitere Infos erhalten Sie beim Luftfahrtbundesamt.