IHK-Gutachten zur Reform des Ordnungsrahmens

Personenbeförderung mit Pkw

Neu befeuert wurde das Thema im Jahr 2015, als die Monopolkommission der Bundesregierung Wettbewerbsdefizite auf den Taximärkten anmahnte und zeitgleich neue Anbieter den Markt mit Angeboten sondierten, die auf dem Gedanken des Teilens beruhen. Als Gebot der Stunde wurde daraufhin eine Aktualisierung des Gutachtens aus dem Jahr 2008 in Auftrag gegeben. Basis war erneut ein Workshop. Wieder gelang es, die verschiedenen Akteure an den Tisch zu bekommen. Moderation und wissenschaftliche Begleitung lagen wiederum bei Professor Fichert. Somit konnte gewährleistet werden, dass ein wissenschaftlich fundiertes Ergebnis aus einem Guss entstehen konnte. Genauer gesagt wurden gleich unterschiedliche Szenarien entwickelt. Jedes für sich stellt einen schlüssigen Weg für eine Neuordnung dar. Die Wahl, welches Szenario das richtige Modell für die Zukunft des deutschen Personenbeförderungsgewerbes mit PKW wäre, liegt nun bei den Entscheidungsträgern – insbesondere in der Politik.
Aus Gründen der Barrierefreiheit wird der Inhalt der PDF-Datei “Personenbeförderung mit PKW – Gutachten zur Reform des Ordnungsrahmens‘” im Folgenden in Textform wiedergegeben. Zur besseren Übersichtlichkeit beschränken wir uns in diesem Artikel auf die wesentlichen Inhalte. Gerne stellen wir Ihnen die PDF auf Anfrage zur Verfügung.

Vorwort

Der seit Langem bestehende Ordnungsrahmen für die gewerbliche Personenbeförderung mit PKW wird den heutigen Marktbedingungen zunehmend nicht mehr gerecht. Darauf weisen sowohl zahlreiche Praxisprobleme als auch die Einschätzungen verschiedener Marktteilnehmer hin. Bereits 2008 beauftragte der baden‑württembergische Industrie- und Handelskammertag daher ein Gutachten zum „Zukünftigen Ordnungsrahmen für die Personenbeförderung mit PKW“. In mehreren Workshops wurden unter Leitung von Prof. Dr. Frank Fichert mit Vertretern der Branche, Verbänden und Entscheidungsträgern Reformvorschläge erarbeitet, die anschließend als Handlungsempfehlungen formuliert wurden.
Neue Dynamik erhielt das Thema 2015, als die Monopolkommission Wettbewerbsdefizite auf den Taximärkten kritisierte und zugleich neue, auf dem Gedanken des Teilens basierende Geschäftsmodelle auftraten. Vor diesem Hintergrund wurde das Gutachten aktualisiert und erneut durch einen breit angelegten Workshop fachlich und wissenschaftlich begleitet. Dabei entstanden mehrere in sich stimmige Szenarien für eine zukünftige Neuordnung des Personenbeförderungsrechts. Welche dieser Optionen zur Grundlage der künftigen Regulierung werden soll, liegt nun insbesondere in der Verantwortung der politischen Entscheidungsträger.

Einleitung und Aufbau

Die Entwicklung der Industrie 4.0 trifft auf einen weitgehend unbeweglichen Rechtsrahmen der Personenbeförderung, dessen zentrale Begriffe und Regelungen seit Jahrzehnten unverändert geblieben sind. Während digitale Innovationen neue Geschäftsmodelle und erweiterte Informationsmöglichkeiten für Nachfrager eröffnen, hält das bestehende Recht mit dieser Dynamik nicht Schritt. Der Markteintritt neuer, innovativer Anbieter hat die Reformdiskussion verstärkt, zumal einzelne Angebote bereits aufgrund fehlender Rechtskonformität gerichtlich untersagt wurden; weitergehende Entscheidungen höherer Instanzen oder europäischer Institutionen bleiben abzuwarten. Fachlich wurde insbesondere durch die Monopolkommission eine Reihe von Reformvorschlägen – etwa zur Aufhebung von Konzessionsbegrenzung, Tarifpflicht und Rückkehrpflicht im Mietwagenverkehr – eingebracht.
Nach einer begrifflichen Abgrenzung werden im Folgenden die für die Gestaltung des Ordnungsrahmens maßgeblichen Ziele dargestellt und die Funktionsweise des geltenden Systems erläutert. Unter Berücksichtigung neuer technischer Entwicklungen werden daraufhin verschiedene Reformoptionen vorgestellt und bewertet, einschließlich eines Vergleichs mit ausländischen Erfahrungen. Abschließend werden drei Szenarien skizziert, die mögliche konsistente Entwicklungspfade des Ordnungsrahmens und deren jeweilige Auswirkungen beschreiben.

Begriffabgrenzungen

Die Personenbeförderung mit PKW ist eine Form des Gelegenheitsverkehrs, d. h., die Fahrt wird von einem Verkehrsdienstleister gemäß den Vorgaben des jeweiligen Kunden gegen ein Entgelt durchgeführt. Zwar können die Anbieter ihre Fahrzeuge auch im Linienverkehr bzw. Bedarfslinienverkehr einsetzen (z. B. Anrufsammeltaxis), dann handelt es sich jedoch nicht um Gelegenheitsverkehr, sodass andere rechtliche Bestimmungen gelten. Auch ist nicht ausgeschlossen, dass mit den Fahrzeugen gelegentlich Güter befördert werden, z. B. als Kurierfahrten. Während diese alternativen Verwendungen der Fahrzeuge aus betriebswirtschaftlicher Perspektive für den jeweiligen Anbieter bedeutsam sein können, spielen sie für die Ausgestaltung des Rechtsrahmens für die Personenbeförderung mit PKW keine Rolle und werden daher im Folgenden nicht weiter betrachtet.
Innerhalb der Personenbeförderung mit PKW lassen sich im Wesentlichen zwei Formen der „Vertragsanbahnung“ zwischen Anbieter und Nachfrager unterscheiden. Auf dem Bestellmarkt wendet sich der Kunde (ggf. über einen Vermittler) an den Anbieter und bestellt ein Fahrzeug zu einem bestimmten Zeitpunkt (ggf. schnellstmöglich) an einen von ihm bestimmten Ort. Davon abzugrenzen ist der Wartemarkt, auf dem Anbieter sich an dafür vorgesehenen Stellen (z. B. Taxistände an Bahnhöfen und Flughäfen) für Kunden bereithalten.
Eine Sonderform ist der Winkmarkt, bei dem ein „freies“ Fahrzeug aus dem laufenden Verkehr heraus von einem Kunden herbei gewunken wird.
Die Verkehrsdienstleistung „Personenbeförderung mit PKW“ ist von anderen Beförderungsarten abzugrenzen, für die im Folgenden jeweils auch spezifische Bezeichnungen vorgeschlagen werden:
Das zentrale Kennzeichen dieser Form der Personenbeförderung ist, dass die Fahrt auch ohne Mitnahme einer weiteren Person stattfinden würde und allenfalls ein „Umweg“ gefahren wird. Es kann sich um regelmäßige Fahrten (z. B. Fahrgemeinschaft von Berufspendlern), vorher abgestimmte Einzelfahrten (über spezialisierte Vermittlungsdienste – „Mitfahrzentralen“ – oder im Rahmen einer Selbstsuche, etwa über ein „Schwarzes Brett“) oder eine spontane Mitnahme („Trampen“) handeln. Für die private Mitnahme kann ein „Kostenbeitrag“ geleistet werden.3
Sofern eine Fahrt gemäß den Wünschen des Beförderten durchgeführt wird, es sich jedoch um Menschen handelt, zwischen denen eine persönliche Beziehung besteht (insbesondere Verwandte, Freunde, Nachbarn), ist dies der privaten Sphäre der jeweiligen Personen zuzuordnen. Dies gilt selbst für den Fall, dass eine (finanzielle) Gegenleistung erbracht wird.
Auch hier findet die konkrete Fahrt auf Wunsch des Beförderten statt. Das Ziel des Beförderers besteht nicht in der Erzielung von Einnahmen (auch nicht als Nebenzweck), sondern die Fahrt wird aus insbesondere sozialen Motiven angeboten (z. B. ehrenamtliche Fahrdienste für ältere Menschen). Oftmals sind derartige Angebote eher dem Linienverkehr zuzurechnen (z. B. bei Bürgerbussen). Auch die von politischen Parteien angebotenen Fahrdienste zu Wahllokalen fallen in diese Kategorie.
Beförderung als gewerbliche Zusatzleistung:
Für bestimmte (im Regelfall gewerbliche erbrachte) Dienstleistungen kann eine Personenbeförderung als (optionale) Zusatzleistung angeboten werden. Beispiele sind Shuttle-Dienste von Hotels oder „Off Airport“ Parkplatzbetreibern. Auch diese Leistungen haben oftmals eher den Charakter von Liniendiensten, da sie nur zu bestimmten Zielen und ggf. regelmäßig angeboten werden.

Politische Zielvorgaben und Rahmenbedingungen für die Personenbeförderung mit PKW

Ausgehend vom verkehrspolitischen Ziel, die Mobilität der Bevölkerung und ortsfremder Personen sicherzustellen, lassen sich zwei Grundkonstellationen der Personenbeförderung mit PKW unterscheiden. Fehlt ein ausreichendes Angebot des öffentlichen Linienverkehrs – etwa in bestimmten Regionen, Zeiten oder bei mangelnder Barrierefreiheit – stellt die gewerbliche PKW‑Beförderung die einzige verfügbare Mobilitätsoption dar. In diesen Fällen besteht eine Aufgabe der Daseinsvorsorge, zu der auch die Sicherung bezahlbarer Angebote gehört. Besteht hingegen ein als ausreichend erachteter öffentlicher Linienverkehr, fungiert die PKW‑Beförderung als höherwertige Alternative, die grundsätzlich dem marktwirtschaftlichen Prinzip der Gewerbefreiheit unterliegt und nur dann reguliert werden darf, wenn übergeordnete verkehrspolitische Ziele gefährdet sind.
Wie bei vielen Dienstleistungen bestehen Informationsasymmetrien zwischen Anbietern und Nachfragern, insbesondere hinsichtlich des technischen Fahrzeugzustands und der Qualifikation des Fahrpersonals. Staatliche Mindestnormen und deren Überwachung können diese Asymmetrien verringern und die Marktfunktionsfähigkeit verbessern. Aus verbraucherschutzpolitischer Sicht ist zudem zu berücksichtigen, dass Nutzer häufig orts- oder landesunkundig sind oder sich in besonderen Situationen befinden können, was eine Regulierung – etwa durch Höchsttarife – rechtfertigt, um Übervorteilungen zu verhindern.
Schließlich ist bei der Personenbeförderung mit PKW – wie bei den meisten Dienstleistungen, bei denen Barzahlung verbreitet ist – die Gefahr gegeben, dass Steuern auf Umsätze und Einkommen (und in der Folge auch Sozialabgaben) zumindest teilweise nicht ordnungsgemäß entrichtet werden. Sofern solche Hinterziehungen eine relevante Größenordnung annehmen, kommt es auch zu Wettbewerbsverzerrungen zwischen steuerehrlichen und nicht steuerehrlichen Anbietern, die es durch eine geeignete Ausgestaltung des Rechtsrahmens und eine entsprechende Umsetzung zu verhindern gilt.

Kernelemente des derzeitigen Regulierungsrahmens in Deutschland

Der deutsche Rechtsrahmen unterscheidet in der Personenbeförderung mit PKW zwischen Taxi‑ und Mietwagenverkehr. Für den Taxiverkehr sieht das PBefG sowohl die Möglichkeit einer zahlenmäßigen Angebotsbegrenzung als auch eine Betriebs‑ und Beförderungspflicht sowie behördlich festgelegte Tarife vor. Innerhalb des Pflichtfahrbereichs müssen Taxen jeden Beförderungsauftrag annehmen und den festgesetzten Tarif anwenden. Neue Konzessionen dürfen nur erteilt werden, sofern die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxigewerbes nicht gefährdet wird. Zudem genießen Taxis besondere Privilegien: Sie dürfen sich im öffentlichen Verkehrsraum bereithalten, an Taxiständen warten und aus dem fließenden Verkehr heraus angehalten werden. Einheitliche äußere Kennzeichnungen stellen ihre Erkennbarkeit sicher.
Mietwagen dürfen ausschließlich im Bestellmarkt eingesetzt werden. Beförderungsaufträge müssen am Betriebssitz eingehen und dort dokumentiert werden. Sie unterliegen einer Rückkehrpflicht, wonach das Fahrzeug nach jedem Auftrag unverzüglich zum Betriebssitz zurückzukehren hat, sofern kein Anschlussauftrag vorliegt. Diese Regelung soll verhindern, dass Mietwagen de facto als Taxis am Warte‑ und Winkmarkt auftreten. Anders als Taxis unterliegen Mietwagen weder der Tarifbindung noch der Beförderungs‑ oder Betriebspflicht. Steuerlich werden Taxifahrten mit dem ermäßigten, Mietwagenleistungen mit dem regulären Steuersatz belegt.
Für beide Verkehrsformen gelten Anforderungen an Fahrzeugtechnik und deren Kontrolle, an die Qualifikation des Fahrpersonals sowie an Fachkunde und finanzielle Leistungsfähigkeit der Unternehmer.
Damit lässt sich der derzeitige Regulierungsrahmen wie folgt zusammenfassen:
  • Im öffentlichen Verkehrsraum dürfen sich nur Taxen bereithalten, um Fahraufträge anzunehmen. Innerhalb des jeweiligen Pflichtfahrbereichs unterliegen sie der Tarif- und der Beförderungspflicht. Zudem gilt grundsätzlich eine Betriebspflicht. Bei Fahrten zu Zielen außerhalb des Pflichtfahrbereichs sind die Taxiunternehmen frei, ob und ggf. zu welchem Preis sie eine Fahrt anbieten.
  • Auf dem Bestellmarkt konkurrieren Taxen mit Mietwagen. Innerhalb des Pflichtfahrbereichs gilt für Taxen wiederum die Tarif- und Beförderungspflicht. Mietwagen sind hingegen in der Tarifgestaltung frei und unterliegen auch keiner Beförderungspflicht.

Ökonomische Grundlagen und Auswirkungen der derzeitigen Regulierung

Aus ökonomischer Sicht wird der Markt für die Personenbeförderung mit PKW durch stark schwankende Nachfrage geprägt, die sowohl regelhaften Mustern als auch zufälligen Einflüssen unterliegt. Neben dem Preis bestimmt vor allem die erwartete Verfügbarkeit des Angebots das Nachfrageverhalten; fehlt diese, weichen Kunden häufig auf private Alternativen aus. Auf der Angebotsseite dominieren hohe Fix‑ und Bereithaltungskosten, während variable Kosten gering sind. Der Mindestlohn hat den Fixkostenanteil weiter erhöht. Die Markteintrittsbarrieren sind grundsätzlich niedrig, steigen aber durch staatliche Anforderungen an Fahrzeuge und Fahrpersonal.
Städtische und ländliche Märkte unterscheiden sich erheblich: In Städten spielt der Wartemarkt mit ortsfremden Kunden eine zentrale Rolle, während in ländlichen Gebieten der Bestellmarkt und regelmäßige Fahrten dominieren und zeitweise kaum Nachfrage besteht. Vermittlungsdienstleister, häufig Taxizentralen, prägen in vielen Regionen den Bestellmarkt; sie erhöhen zwar die Servicequalität, können aber lokal marktbeherrschend werden, was Fragen nach fairer Erlösaufteilung und diskriminierungsfreiem Zugang aufwirft.
Die Marktstruktur ergibt sich aus Tarifregulierung, Anbieterbegrenzung und Qualitätsvorgaben. Einheitliche Tarife beeinflussen Nachfrage und Markteintritt, die Begrenzung der Konzessionszahl steuert die Wettbewerbsintensität, und Qualitätsregeln erhöhen sowohl die Zahlungsbereitschaft der Kunden als auch die Kosten der Anbieter. Durch den Mindestlohn kam es zusätzlich zu Tariferhöhungen und in einigen Fällen zu Entlassungen, wodurch der Anteil selbständiger Einzelunternehmer tendenziell steigt.
In ländlichen Räumen ist das Angebot oft begrenzt, teilweise ohne zusätzliche Konzessionsanträge; Dienstpläne sichern hier die Grundversorgung. In Städten werden regelmäßig Gutachten zur Frage zusätzlicher Konzessionen erstellt. Ökonomisch ist ein Markteintritt sinnvoll, wenn ausreichend Nachfrage erwartet wird oder Neueinsteiger durch Qualität oder Effizienz Marktanteile gewinnen können. Problematisch sind Anbieter, die durch Steuer- oder Abgabenhinterziehung Wettbewerbsvorteile erzielen und damit die Funktionsfähigkeit des Marktes gefährden.

Mögliche Effekte einer Änderung des Regulierungsrahmens

Die Frage nach einer Reform des Regulierungsrahmens hängt maßgeblich von der Auslegung des verkehrspolitischen Ziels der Mobilitätssicherung ab. Der bestehende Rahmen gewährleistet grundsätzlich ein ausreichendes, einheitlich zugängliches Mobilitätsangebot, weist aber je nach lokaler Ausgestaltung deutliche Nachteile auf – etwa hohe Entgelte oder Engpässe in nachfragestarken Zeiten.

1. Reformhebel

Die zentralen Ansatzpunkte einer Reform sind:
  • Begrenzung der Konzessionszahl
  • Tarifpflicht
  • Qualitätsnormen
  • Spezifische Regeln für Mietwagen (insbesondere Rückkehrpflicht)

2. Aufhebung der Konzessionsbegrenzung

Eine Freigabe der Konzessionen würde in Regionen mit Konzessionsstopp die Angebotsmenge erhöhen, Wartezeiten reduzieren und aus Sicht der Nachfrager Vorteile bringen. Für Anbieter könnte dies zu sinkenden Erträgen führen – insbesondere, wenn zuvor regulierungsbedingte Übergewinne bestanden, die sich in überhöhten Unternehmensübernahmepreisen widerspiegeln.
Gegenargumente:
  1. Gefährdung der Mischkalkulation:
    Zusätzliche Anbieter könnten Einnahmen in nachfragestarken Zeiten reduzieren und damit die Finanzierung des Angebots zu schwachen Zeiten erschweren. Dieses Argument setzt jedoch voraus, dass Dienstpläne nicht proportional angepasst werden – andernfalls sinken auch die Bereithaltungskosten.
  2. Steigende Anreize zur Qualitätsreduktion oder Steuerhinterziehung:
    Offener Wettbewerb kann Regelverstöße attraktiver machen. Daher gewinnt bei freiem Marktzugang die wirksame Kontrolle qualitativer Standards sowie steuer‑ und sozialrechtlicher Pflichten an Bedeutung. Das „Hamburger Modell“ demonstriert, dass intensivere Kontrollen den Markt sogar verkleinern können.

3. Tarifreformen

Neben dem Festtarif kommen zwei Modelle in Betracht:
Ein Höchsttarif schützt weiterhin vor überhöhten Preisen, erlaubt aber niedrigere Preise im Wettbewerb.
  • Wird der Höchsttarif auf Höhe des heutigen Festtarifs angesetzt, entstehen keine Nachteile für Nachfrager.
  • Liegt er oberhalb der aktuellen Tarife, wird Preisdifferenzierung möglich (z. B. Premium‑Taxen), wodurch einige Nachfrager schlechter, andere besser gestellt wären.
Die Problematik der Mischkalkulation bleibt ähnlich wie bei steigenden Konzessionszahlen; die Durchsetzung der Betriebspflicht gewinnt an Bedeutung.
Eine vollständige Freigabe würde maximale Preisflexibilität erlauben, einschließlich der Ausschöpfung situativer Zahlungsbereitschaften.
Die Regulierung müsste klären:
  • ob Tarife jederzeit kurzfristig geändert werden dürfen oder
  • vorher bei der Behörde zu hinterlegen sind.
Besondere Bedeutung hätten Transparenzpflichten, vor allem im Wartemarkt (z. B. sichtbare Außenkennzeichnung aktueller Tarife). Auch die Wahlfreiheit an Taxiständen würde wichtiger.

4. Bestehende Freiheiten

Bereits heute existieren Marktelemente freier Preisbildung:
  • Mietwagen sind tariflich frei (Bestellmarkt → Vergleich möglich).
  • Taxis außerhalb des Pflichtfahrbereichs dürfen Preise frei verhandeln – diese Möglichkeit ist vielen Kunden jedoch unbekannt.

5. Qualitäts- und Sicherheitsstandards

Unverzichtbar bleiben technische Fahrzeuganforderungen, regelmäßige Überprüfungen, persönliche und fachliche Eignung sowie ausreichender Versicherungsschutz.
Diskussionswürdig sind Detailfragen wie Prüfintervalle, technische Ausstattung (z. B. Wegstreckenerfassung) oder die bisher vorgeschriebene Alarmanlage.

6. Rückkehrpflicht und Systemabgrenzung

Die Rückkehrpflicht prägt das Verhältnis zwischen Taxi und Mietwagen erheblich.
Ihre isolierte Abschaffung würde Mietwagen im Wartemarkt deutlich stärken.
Eine Tariffreigabe der Taxis könnte dies ausgleichen, doch müssten dann Taxiprivilegien (Kennzeichnung, Nutzung von Taxiständen) überdacht werden, um Transparenz für ortsfremde Kunden sicherzustellen.

Erfahrungen auf ausgewählten Taximärkten im europäischen Ausland

Zahlreiche Taximärkte im Ausland sind in der Vergangenheit ganz oder zumindest teilweise dereguliert worden. Im Folgenden sind einige dieser Beispiele kurz vorgestellt. Dabei beschränken sich die Erläuterungen auf Staaten in Westeuropa, da hier von ähnlichen strukturellen Voraussetzungen wie in Deutschland auszugehen ist.
In Schweden wurde der Taximarkt bereits im Jahr 1990 weitgehend dereguliert. Aufgrund einiger Fehlentwicklungen kam es in den Folgejahren zu Anpassungen des Regulierungsrahmens. Aktuell gibt es auf dem schwedischen Markt keine quantitative Begrenzung der Anbieterzahl, eine Vorgabe von Qualitätsnormen sowie eine freie Preisbildung. Dabei sind die Anbieter verpflichtet, sowohl die jeweiligen Tarifbestandteile als auch die Gesamtkosten für eine standardisierte Fahrt in einheitlicher Form außen am Fahrzeug anzugeben.
In den Niederlanden ist seit der schrittweisen Deregulierung in den Jahren 1999 bis 2002 die Zahl der Konzessionen nicht begrenzt und alle Taxen dürfen landesweit anbieten.14 Es existiert jedoch ein Höchsttarif und die Tarifstruktur ist fest vorgegeben. Die Regulierung ist zentralisiert. Nach der Deregulierung ist die Zahl der Taxen gestiegen, auch wurden Preissteigerungen oberhalb der Inflationsrate beobachtet, die zu einem Nachfragerückgang beigetragen haben. Als Probleme werden in der Literatur für Großstädte insbesondere die oftmals gering qualifizierten Fahrer sowie begrenzten Möglichkeiten des Preiswettbewerbs genannt (die Fahrer üben mitunter Druck aus, das jeweils erste Taxi in der Reihe zu nutzen).
Österreich unterscheidet wie Deutschland zwischen Taxen und Mietwagen. Allerdings ist die Zahl der Lizenzen nicht begrenzt. Die Tarife werden durch die zuständige Behörde festgelegt, es gibt hiervon aber auch Ausnahmen, d. h. Gebiete ohne Tarifregulierung (ländliche Regionen).

Neue technologische Entwicklungen und ihre Auswirkungen auf den Markt für die Personenbeförderung mit PKW

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Die zunehmende Verbreitung moderner Informations‑ und Kommunikationstechnologien verändert die Rahmenbedingungen der Personenbeförderung mit PKW grundlegend. Digitale Navigationssysteme und Smartphone‑Anwendungen stellen die Frage, ob die traditionelle Ortskenntnisprüfung in ihrer bisherigen Form noch zeitgemäß ist. Während deren Abschaffung mit dem Hinweis auf die Leistungsfähigkeit moderner Navigationshilfen begründet wird, bleibt zu berücksichtigen, dass ein Mindestmaß an Ortskenntnis weiterhin erforderlich sein kann, etwa bei Verkehrsstörungen. Einigkeit besteht jedoch darin, dass die Prüfung modernisiert und inhaltlich neu ausgerichtet werden sollte.
Parallel dazu entwickeln sich digitale Vermittlungsformen, die Angebot und Nachfrage effizienter zusammenführen. Plattformen für Taxis, Mietwagen und private Mitnahmen ermöglichen Echtzeit‑Lokalisierung, flexible Preisgestaltung und Bewertungsmechanismen und sind grundsätzlich mit dem geltenden Rechtsrahmen vereinbar. Nicht zulässig bleiben hingegen Vermittlungsangebote, die gewerbliche Fahrten durch Privatpersonen ohne Genehmigung ermöglichen würden, da sie regelmäßig die Voraussetzungen eines gewerblichen Angebots erfüllen und mit zentralen verkehrspolitischen Zielen kollidieren. Frühere Versuche, dies durch extrem niedrige Kilometerpreise oder trinkgeldbasierte Modelle zu umgehen, haben sich daher nicht etabliert.
Digitale Plattformen zeichnen sich häufig durch dynamische, auslastungsabhängige Preise aus und können dadurch zusätzliche Fahrer bei hoher Nachfrage aktivieren. Zugleich entstehen durch starke Netzwerkeffekte hohe Markteintrittsbarrieren, sodass sich schnell marktbeherrschende Strukturen bilden können. Diese Modelle sind bislang vor allem in Großstädten verbreitet, grundsätzlich aber auch im ländlichen Raum denkbar, wenngleich der Zugang zu Smartphones nicht flächendeckend gewährleistet ist.
Die Auswirkungen auf das Taxigewerbe hängen davon ab, ob solche Plattformen neue Nachfrage erzeugen oder bestehende Nachfrage lediglich umverteilen. In Märkten mit knappen Konzessionen kann zusätzliche Nachfrage entstehen; in vielen Fällen kommt es jedoch zu einer Substitution, insbesondere in nachfragestarken Zeiten. Ein solches Rosinenpicken belastet Taxiunternehmen, die aufgrund der Betriebspflicht auch zu schwachen Zeiten vorhalten müssen, wirtschaftlich erheblich und kann ihre Existenz gefährden.
Hinsichtlich der Qualitätsanforderungen verweisen Plattformbetreiber auf Bewertungsmechanismen und markenbezogene Eigeninteressen, doch können sicherheitsrelevante Merkmale wie der technische Zustand eines Fahrzeugs nicht allein durch Kundenbewertungen verlässlich beurteilt werden. Daher bleibt eine behördliche Mindestregulierung erforderlich, was einen Zielkonflikt zwischen Sicherheit und der Offenheit für Gelegenheitsanbieter erzeugt.
Schließlich ermöglicht die digitale Zahlungsabwicklung grundsätzlich eine bessere steuerliche Kontrolle, auch wenn der Zugriff auf Daten im Ausland rechtlich begrenzt sein kann. Die Anwendung der Kleinunternehmerregelung kann zu Wettbewerbsverzerrungen führen, ist jedoch kein spezifisches Problem dieses Marktes.

Szenarien für den zukünftigen Ordnungsrahmen

Im Wesentlichen lassen sich die oben diskutierten Reformoptionen unter Berücksichtigung der aktuellen technischen Entwicklungen zu drei Szenarien für den zukünftigen Ordnungsrahmen kombinieren, die im Folgenden dargestellt und hinsichtlich ihrer zentralen Auswirkungen gewürdigt sind.

Szenario 1: Modernisierter Statusquo

In diesem Szenario würde der geltende Rechtsrahmen, insbesondere die Trennung zwischen Taxi und Mietwagen, beibehalten. Es käme lediglich zu Modifikationen einzelner „technischer“ Regelungen, etwa einer Abschaffung der Pflicht zum Einbau einer Alarmanlage in die Fahrzeuge zur Personenbeförderung, einer Modernisierung oder sogar Abschaffung der Ortskundeprüfung sowie der Erlaubnis, dass Anschlussaufträge einem Mietwagenfahrer nicht nur fernmündlich, sondern auf beliebigem elektronischen Weg in das Fahrzeug übermittelt werden dürfen. Solange die Kernelemente der ökonomischen Regulierung (insbesondere Begrenzung der Konzessionszahl, Festtarif und Betriebspflicht für Taxen sowie Rückkehrpflicht und alleinige Auftragsannahme am Betriebssitz für Mietwagen) unverändert bleiben, haben die genannten Veränderungen eher geringe Auswirkungen auf die Marktstruktur, das Marktverhalten und das Marktergebnis.
Generell ist die hier skizzierte Modernisierung des PBefG und der dazugehörigen Regelungen bereits aufgrund des zunehmenden Auseinanderdriftens der technischen Möglichkeiten und der Gesetzesformulierungen erforderlich, unabhängig davon, ob weitere Reformschritte eingeleitet werden. Die größten Kontroversen bestehen dabei hinsichtlich der Ortskenntnisprüfung. Sofern der Nachweis von Ortskenntnissen nicht generell als entbehrlich angesehen wird, wäre eine Prüfungsform zu entwickeln, durch die diejenigen Kenntnisse abgeprüft werden, die auch bei Nutzung moderner Navigationssysteme erforderlich sind, insbesondere Sprachkenntnisse sowie Kenntnis von Ausweichoptionen auf stauanfälligen Strecken. Zudem kommt es durch die Modernisierung zu einer, allerdings eher geringen, Reduzierung der Kosten, die den Unternehmen durch staatliche Vorgaben entstehen. Während die beschriebenen Modernisierungen als „Detailkorrekturen“ vermutlich politisch vergleichsweise einfach durchsetzbar sind, ist nicht zu erwarten, dass sie zu einer neuen Dynamik auf dem Markt für die Personenbeförderung mit PKW führen.

Szenario 2: Öffnung des Taximarktes in Verbindung mit höherer Kontrollintensität

Dieses Szenario lässt sich in zwei aufeinander aufbauende Teilszenarien für den Taximarkt unterscheiden, die jeweils zusätzlich zu den in Szenario 1 aufgeführten Modernisierungen der eher „technischen“ Regulierungen umsetzbar wären. In einem ersten Teilszenario (2a) würde die administrative Begrenzung der Konzessionszahl aufgehoben, gleichzeitig jedoch insbesondere die Einhaltung der steuer- und sozialversicherungsrechtlichen Vorschriften wesentlich intensiver überprüft. Auswirkungen wären primär in den Städten zu erwarten, unter anderem ein Rückgang der Anbieterzahl bei gleichzeitig höherer „Rechtstreue“. In den eher ländlichen Regionen sind die Regelungen zur Konzessionsbegrenzung bereits derzeit von relativ geringer Bedeutung, da dort im Taximarkt nur selten Markteintritte angestrebt werden
Das Hamburger Modell zeigt, dass durch eine konsequente Kontrolle insbesondere der steuerlichen Pflichterfüllung erhebliche Verbesserungen der Marktqualität erreicht werden können. Eine Übertragung dieses Ansatzes auf andere Regionen setzt jedoch voraus, dass die zuständigen Behörden entsprechende Strukturen schaffen, was mit einem zusätzlichen Aufwand verbunden wäre. Dem gegenüber stehen höhere Steuer- und Sozialversicherungseinnahmen sowie ein insgesamt gesteigertes Maß an Rechtstreue, wodurch auch die konfliktanfällige Festlegung einer maximalen Konzessionszahl entbehrlich würde.
Ein weitergehendes Szenario sieht zusätzlich die Abschaffung des Festtarifs vor. In diesem Fall könnten Taxiunternehmen ihre Preise selbst festlegen, müssten diese jedoch transparent kommunizieren. Für eine Übergangsphase wäre sowohl eine verbindliche Tarifstruktur als auch ein Höchsttarif denkbar, der – abhängig von den praktischen Erfahrungen – später aufgehoben werden könnte. Während in städtischen Gebieten ein Preiswettbewerb wahrscheinlich wäre, bliebe der ländliche Raum aufgrund der Dominanz des Bestellmarktes weitgehend unbeeinflusst, da hier Mietwagen bereits heute preislich frei agieren können.
Eine flexiblere Preisgestaltung würde es den Taxiunternehmen ermöglichen, schneller auf veränderte Marktbedingungen zu reagieren, während die Nachfrager durch Höchstpreise weiterhin geschützt blieben. Gleichzeitig könnten digitale Vermittlungsdienste die Preistransparenz deutlich erhöhen. Innovationspotenziale ergeben sich insbesondere durch dynamische Preismodelle, die sich an der aktuellen Nachfrage orientieren und beispielsweise Rabatte zu schwachen Zeiten ermöglichen. Technisch wären variable Preisanzeigen am Fahrzeug realisierbar. Aus den Erfahrungen anderer Staaten ergibt sich jedoch, dass der praktischen Umsetzbarkeit der Wahlfreiheit der Fahrgäste im Wartemarkt eine zentrale Bedeutung zukommt.
Wenn die Regulierungen für Mietwagen unverändert blieben, würde dieses Szenario insgesamt zu einer Stärkung der bereits gesetzestreu agierenden Taxiunternehmen führen. Sie blieben weiterhin durch die Betriebspflicht vor einer vollständigen Substitution geschützt und erhielten im erweiterten Szenario zusätzliche Flexibilität bei der Preisgestaltung. Angesichts der fehlenden Konzessionsbegrenzung und der tariflichen Freigabe wäre mit einem deutlichen Trend zugunsten des Taxigewerbes zu rechnen, da für Unternehmer die Betriebspflicht und die etwas höheren Fahrzeuganforderungen die letzten wesentlichen Unterschiede gegenüber dem Mietwagen darstellen würden. Die für Mietwagen nach wie vor geltenden Nachteile, insbesondere die Rückkehrpflicht und die Bindung der Auftragsannahme an den Betriebssitz, blieben bestehen, sodass das Taxi für viele Anbieter attraktiver würde als bisher.

Szenario 3: Öffnung des Gesamtmarktes für die Personenbeförderung mit PKW

Das Szenario einer Öffnung des Gesamtmarktes basiert auf Szenario 2b für den Taximarkt und setzt darüber hinaus eine Abschaffung der Rückkehrpflicht für Mietwagen voraus sowie die Option, Folgeaufträge auch im Fahrzeug (und nicht lediglich am Betriebssitz) entgegen zu nehmen. Angesichts dieser veränderten Konkurrenzsituation wäre die Betriebspflicht für Taxiunternehmen aufzuheben, da ansonsten die Konzessionierung als Taxi lediglich eine Pflicht, jedoch abgesehen von der Verwendung der Gattungsbezeichnung und der äußeren Kennzeichnung keine besonderen Rechte mit sich brächte. Als Taxiprivileg verbliebe das Recht, Taxistände und ggf. Busspuren zu nutzen. Die Kennzeichnungsoption ist dabei insbesondere für orts- bzw. landesunkundige Fahrgäste von Bedeutung, die ansonsten nur begrenzte Möglichkeiten haben, Beförderungsdienstleister im Warte- und Winkmarkt einfach zu erkennen.
Für Plattformanbieter, die bereits derzeit Mietwagenverkehre vermitteln, würden sich in diesem Szenario bessere Wettbewerbsvoraussetzungen ergeben, da die Fahrzeuge in der Nähe nachfragestarker Orte auf Aufträge warten könnten. Die Fahrer könnten zudem, ohne Zwischenschaltung einer Person am Betriebssitz, die Aufträge direkt auf elektronischem Weg erhalten. Im Unterschied zu den teilweise im Ausland etablierten und auch in Deutschland bis zu ihrer Untersagung angebotenen Modellen müssten jedoch alle Unternehmen über eine Genehmigung als Mietwagenbetreiber gemäß PBefG und alle Fahrerinnen und Fahrer über die entsprechende Berechtigung zur Personenbeförderung verfügen. Auch müssten die technischen Vorgaben für die Fahrzeuge entsprechend angewendet werden. Eine entgeltliche Personenbeförderung durch Privatpersonen und mit „normalen“ Privatfahrzeugen wäre auch in diesem weitgehenden Deregulierungsszenario 3 nicht möglich.

Fazit und Ausblick

Digitale Entwicklungen machen den derzeitigen Ordnungsrahmen der Personenbeförderung mit PKW in mehrfacher Hinsicht reformbedürftig. Veraltete Begrifflichkeiten und Qualifikationsanforderungen, wie die Ortskenntnispflicht oder die Pflicht zum Einbau von Alarmanlagen, sollten angesichts moderner Navigationssysteme und technischer Standards überprüft und zeitgemäß angepasst werden.
Zugleich verändern digitale Vermittlungsformen den Markt erheblich. Während Taxi‑Apps traditionelle Taxizentralen funktional ersetzen und Vorteile für Nutzer bieten, sind Beförderungsangebote durch Privatpersonen ohne Genehmigung weiterhin mit verkehrspolitischen Zielen unvereinbar. Die digitale Vermittlung von Mietwagen ist rechtlich zulässig, ihre Effizienz wird aber durch die Rückkehrpflicht und die Bindung der Auftragsannahme an den Betriebssitz eingeschränkt, was eine Überprüfung der allgemeinen Regelungen für Taxen und Mietwagen nahelegt.
Erfahrungen aus Hamburg und aus dem Ausland zeigen, dass eine Freigabe der Konzessionen keine Gefährdung der Marktfunktionsfähigkeit nach sich zieht, sofern eine wirksame Kontrolle – insbesondere steuer- und sozialrechtlich – gewährleistet ist. Eine Abschaffung des Festtarifs könnte Anbietern zusätzliche Flexibilität verschaffen, würde jedoch erweiterte Informationspflichten erfordern; Übergangsweise wird häufig ein Höchstpreis empfohlen.
Eine isolierte Lockerung der Vorschriften für Mietwagen würde das Marktgefüge zulasten der Taxiunternehmen verschieben. Eine gleichzeitige Deregulierung beider Bereiche hingegen eröffnet sowohl Taxis als auch Mietwagen neue Chancen und Wettbewerbsoptionen. Insgesamt wären in einem solchen liberalisierten Markt ein stärkeres Wachstum, mehr Angebotsvielfalt und eine größere Preisspreizung zu erwarten.

Ansprechpartner bei den IHKs im Verkehrsbereich

Industrie- und Handelskammer Bodensee-Oberschwaben
Dr. Wolfgang Heine
Telefon:0751 / 409-143
E-Mail: heine@weingarten.ihk.de
www.weingarten.ihk.de		 Industrie- und Handelskammer Ostwürttemberg
Alexander Paluch
Telefon:07321 / 324-179
E-Mail: paluch@ostwuerttemberg.ihk.de
www.ostwuerttemberg.de		 Industrie- und Handelskammer Schwarzwald-Baar-Heuberg
Martin Schmidt
Telefon:07721 / 922-207
E-Mail: martin.schmidt@vs.ihk.de
www.schwarzwald-baar-heuberg.ihk.de
Industrie- und Handelskammer Heilbronn-Franken
Stefan Heine
Telefon:07131 / 9677-124
E-Mail: stefan.heine.heilbronn.ihk.de
www.heilbronn.ihk.de		 Industrie- und Handelskammer Nordschwarzwald
Manfred Gaiser
Telefon:07231 / 201-159
E-Mail: gaiser@pforzheim.de
www.nordschwarzwald.ihk24.de		 Industrie- und Handelskammer Region Stuttgart
Jörg Schneider
Telefon:0711 / 2005-1282
E-Mail: joerg.schneider@stuttgart.ihk.de
www.stuttgart.ihk24.de
Industrie- und Handelskammer Hochrhein-Bodensee Yvonne Feißt
Telefon:07622 / 3907-265
E-Mail: yvonne.feisst@konstanz.ihk.de
www.konstanz.ihk.de		 Industrie- und Handelskammer Reutlingen
Thorsten Schwäger
Telefon:07121 / 201-117
E-Mail: schwaeger@reutlingen.ihk.de
www.reutlingen.ihk.de		 Industrie- und Handelskammer Südlicher Oberrhein
Norbert Uphues
Telefon:0761 / 3858-117
E-Mail: norbert.uphues@freiburg.ihk.de
www.suedlicher-oberrhein.ihk.de
Industrie- und Handelskammer Karlsruhe
Jessica Mokhfi
Telefon:0721 / 174-354
E-Mail: Jessica.mokhfi@karlsruhe.ihk.de
www.karlsruhe.ihk.de		 Industrie- und Handelskammer Rhein-Neckar
Jörg Wagner
Telefon:0621 / 1709-234
E-Mail: joerg.wagner@rhein-neckar.ihk24.de
www.rhein-neckar.ihk24.de		 Industrie- und Handelskammer Ulm
Simon Pflüger
Telefon:0731 / 173-230
E-Mail: pflueger@ulm.ihk.de
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Juni 2016