Recht
Entschädigungsansprüche bei Straßenbaumaßnahmen
Umfangreiche Straßenbauprojekte führen in Großstädten fast immer zu Belastungen von Anliegern. Gewerbetreibende haben durch die Baumaßnahmen in der Nähe ihrer Geschäfte häufig einen Kundenrückgang und damit einhergehend Umsatzrückgänge zu beklagen. Fast zwangsläufig stellt sich damit auch die Frage nach Entschädigungsansprüchen für die gewerblichen Anlieger.
Nachfolgend soll ein Überblick über mögliche Ansatzpunkte für Entschädigungsansprüche gegeben werden, wobei zu betonen ist, dass es letztlich immer auf die Bewertung des konkreten Einzelfalls ankommt.
1. Welche Rechte werden geschützt?
Kommt es durch die Bauarbeiten zu Schäden an Gebäuden (Mauerrisse etc.) oder am Grundstück (Erdrutsche, Überschwemmungen etc.), so können Schadensersatzansprüche aufgrund Eigentumsverletzung (zum Beispiel: § 823 Absatz 1 Bürgerliches Gesetzbuch (BGB), § 839 Absatz 1 BGB) bestehen.
Darüber hinaus spielt der Eigentumsschutz aus Art. 14 Grundgesetz (GG) eine wichtige Rolle. In den Schutzbereich des Art. 14 GG fällt auch der Schutz des (eingerichteten und ausgeübten) Gewerbebetriebs. Gewährleistet wird der Schutz all dessen, was in seiner Gesamtheit den wirtschaftlichen Wert des Betriebes als bestehender Einheit ausmacht, also insbesondere Geschäftsidee, Know-how und der erworbene Kundenstamm. Der Schutz wird aber nur vor unmittelbaren und betriebsbezogenen Eingriffen gewährt. Ein solcher liegt zum Beispiel nicht vor, wenn bei Bauarbeiten zufällig das zu einem Unternehmen hinführende Stromkabel beschädigt wird mit der Folge eines Stromausfalls.
Bloße Gewinn- oder Umsatzchancen wie auch der Lagevorteil eines Gewerbebetriebs (beispielsweise die verkehrsgünstige Lage an einer belebten Straße oder Fußgängerzone) werden nicht geschützt. Dahinter steht die Überlegung, dass zwar die Zugänglichkeit eines Grundstücks gewährleistet werden muss, es aber weder eine Bestandsgarantie hinsichtlich der Ausgestaltung und des Umfangs der Grundstücksverbindung mit der Straße noch eine Gewährleistung von Bequemlichkeit oder Leichtigkeit des Zu- und Abgangs gibt, da diese von Anfang an mit dem Risiko einer möglichen Änderung belastet sind.
Eine Entschädigungspflicht wegen Beeinträchtigung des Anliegergebrauchs kann jedoch bestehen, wenn der Betrieb durch die Baumaßnahmen endgültig vom öffentlichen Wegenetz abgeschnitten wird, der Zugang wesentlich erschwert wird und der anliegende Betrieb dadurch in seiner wirtschaftlichen Existenz gefährdet wird. Wann ein solcher Anspruch besteht, kann jedoch nur anhand der konkreten Beeinträchtigung und immer nur im Einzelfall und mit Blick auf die unverzichtbaren Bedürfnisse des jeweiligen Betriebes festgestellt werden.
2. Wann ist eine Entschädigung möglich?
Ist ein geschütztes Recht betroffen, stellt sich die Frage nach einer Entschädigung. Dabei muss zwischen Inhalts- und Schrankenbestimmungen (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG) und Enteignungen (Art. 14 Abs. 3 GG) unterschieden werden. Während letztere grundsätzlich zu entschädigen sind, sind erstere in der Regel nur ausgleichspflichtig, wenn sich der Eingriff als rechtswidrig erweist. Wird daher beispielsweise eine Zufahrtssperrung aufgrund von Bauarbeiten angeordnet, handelt es sich regelmäßig um einen rechtmäßigen Eingriff, der grundsätzlich nicht ausgleichspflichtig ist.
Dies lässt sich darauf zurückführen, dass Art. 14 Abs. 1 GG unter dem Vorbehalt der Sozialbindung steht (Art. 14 Abs. 2 GG). Das heißt, dass Verbesserungen oder Veränderungen, die allen zugutekommen, grundsätzlich hingenommen werden müssen.
Etwas anderes gilt, wenn dem Beeinträchtigten ein Sonderopfer abverlangt wird. So zum Beispiel, wenn die Beeinträchtigung nach Dauer, Art, Intensität und Auswirkungen so erheblich ist, dass eine entschädigungslose Hinnahme nicht mehr zumutbar wäre oder wenn die Maßnahmen rechtswidrig oder unverhältnismäßig sind („Opfergrenze“). In einem solchen Fall hat der Beeinträchtigte einen Entschädigungsanspruch.
Kein Entschädigungsanspruch besteht, wenn die sog. „Opfergrenze“ nicht überschritten wird. In folgenden Situationen wurde bereits durch die Rechtsprechung entschieden, dass die entschädigungslos hinzunehmende Opfergrenze nicht überschritten wurde und somit keine Entschädigungsansprüche bestanden:
- Fußgänger können den Betrieb nur noch über eine Brücke erreichen.
- Autos können nur noch in einer Richtung oder überhaupt nicht mehr durch die Straße fahren oder dürfen nicht mehr vor dem Betrieb halten.
- LKWs können infolge von Verkehrsregelungen oder Einengungen der Straße den Betrieb nicht mehr anfahren.
- Umwege müssen gemacht werden, um den Betrieb zu erreichen.
- Die Sicht auf den Betrieb (und dessen Auslagen) ist beispielsweise durch Bauzäune beeinträchtigt.
- Schutzgitter werden am Straßenrand aufgestellt, um das Überqueren der Straße durch Fußgänger zu verhindern.
In diesen Fällen kann es nur im Einzelfall zu Entschädigungsansprüchen kommen, nämlich dann, wenn die Baumaßnahmen den Betrieb ungewöhnlich schwer treffen oder seine Existenz gefährden. Diese wenig konkrete „Opfergrenze“ wird von den Gerichten im Einzelfall präzisiert. Sie kann durch ungewöhnlich starke Ertragsrückgänge überschritten werden. Allerdings ist hier zu beachten, dass Maßstab hierfür ein gesunder Betrieb ist, der bereits Rücklagen für solche Fälle gebildet hat. Stellen sich bei einem Betrieb schon kurze Zeit nach Beginn der Baumaßnahmen tiefgreifende Schwierigkeiten ein, so ist dies nach Auffassung der Rechtsprechung ein Indiz dafür, dass der Betrieb bereits zuvor wirtschaftlich krank gewesen sei.
Bei derselben Baumaßnahme kann es wegen der Einzelfallbezogenheit der Bewertung vorkommen, dass nicht alle Anlieger gleichermaßen Ansprüche auf Entschädigung haben. Kleinere Geschäfte sind eher als größere Geschäfte ungewöhnlich schwer betroffen oder in ihrer Existenz gefährdet. Die Sperrung nur einer Fahrbahn kann eine Tankstelle stärker treffen als den Einzelhandel. Die Sperrung nur des Gehwegs kann Ladengeschäfte stärker beeinträchtigen als Bürobetriebe.
Verringerte Opfergrenzen:
Bei Bauvorhaben wie einem U-Bahn-Bau, die nach Zweck und Umfang nicht mit reinen Modernisierungsarbeiten im Straßenbau verglichen werden können, sind allerdings geringere Opfergrenze anzuwenden. Die Folgen eines solchen Eingriffs können für die Anlieger nach Dauer, Intensität und Auswirkung so erheblich sein, dass die Maßnahme ohne Entschädigung unzumutbar wäre. Die Zubilligung einer Entschädigung hängt in solchen Fällen nicht davon ab, dass die Baumaßnahme den Anliegerbetrieb „ungewöhnlich schwer“ trifft oder seine Existenz gefährdet. Auch hier gilt, dass es auf den Einzelfall ankommt.
3. Besonderheiten in NRW und in Köln
Mit § 20 Absatz 6 des nordrhein-westfälischen Straßen- und Wege-Gesetzes (StrWG NW) steht eine weitere Möglichkeit zur Verfügung, Entschädigung im Einzelfall zu erlangen.
Dort heißt es:
„Werden durch Straßenarbeiten Zufahrten oder Zugänge für längere Zeit unterbrochen oder wird ihre Benutzung erheblich erschwert, ohne dass von Behelfsmaßnahmen eine wesentliche Entlastung ausgeht, und wird dadurch die wirtschaftliche Existenz eines anliegenden Betriebes gefährdet, so kann dessen Inhaber eine Entschädigung in Höhe des Betrages beanspruchen, der erforderlich ist, um das Fortbestehen des Betriebes bei Anspannung der eigenen Kräfte und unter Berücksichtigung der gegebenen Anpassungsmöglichkeiten zu sichern. Der Anspruch richtet sich gegen den, zu dessen Gunsten die Arbeiten im Straßenbereich erfolgen. Beruhen Zufahrten oder Zugänge auf einer widerruflichen Erlaubnis, so besteht kein Anspruch. (...)“
Wann diese Kriterien erfüllt sind, ist wiederum Frage des Einzelfalls.
In Köln existiert zudem die „Richtlinie der Stadt Köln über die Durchführung von Hilfsmaßnahmen bei Beeinträchtigung durch Tiefbaumaßnahmen der Stadt Köln“ (Amtsblatt der Stadt Köln, 26.03.1984, Nr. 14, G 2663 B, S. 101 ff.). Sie sieht vor, dass betroffene Anlieger Darlehen erhalten können, wenn eine Reihe von dort genannten Voraussetzungen vorliegt.
In Ziffer 3 der Richtlinie heißt es aber:
„Das Darlehen soll nur gewährt werden, wenn der Betriebsinhaber auf die Geltendmachung von Entschädigungs- und Schadensersatzansprüchen wegen der durch die Tiefbaumaßnahmen hervorgerufenen Beeinträchtigungen verzichtet.“
Ob dieser Verzicht so gültig wäre, ist zweifelhaft, da er – für den Fall, dass die Opfergrenzen im Einzelfall tatsächlich überschritten sind – gegen § 138 BGB (Sittenwidrigkeit) verstoßen könnte. Dann könnte ein Verzicht auf die gegebenenfalls bestehenden Entschädigungsansprüche nichtig sein. Das hätte zur Folge, dass Entschädigungsansprüche trotz erklärtem Verzicht gemäß Ziffer 3 gleichwohl verlangt werden könnten. Bislang existiert in diesem Bereich keine gesicherte Rechtsprechung.
4. Bundesautobahnen und Bundesstraßen
Anliegern von Bundesautobahnen und Bundesstraßen kann nach § 8a Abs. 5 Fernstraßengesetz (FStrG) ein Entschädigungsanspruch zustehen: Voraussetzung ist, dass Zufahrten oder Zugänge für längere Zeit durch Straßenarbeiten unterbrochen werden oder ihre Benutzung erheblich erschwert wird, ohne dass von Behelfsmaßnahmen eine wesentliche Entlastung ausgeht. Dadurch muss die wirtschaftliche Existenz eines anliegenden Betriebs gefährdet werden.
Die Höhe der Entschädigung ist der Betrag, der erforderlich ist, um das Fortbestehen des Betriebs bei Anspannung der eigenen Kräfte und unter Berücksichtigung der gegebenen Anpassungsmöglichkeiten zu sichern. Der Anspruch richtet sich gegen den, zu dessen Gunsten die Arbeiten im Straßenbereich erfolgen. Er ist ausgeschlossen, wenn die Grundstücke eine anderweitige ausreichende Verbindung zu dem öffentlichen Wegenetz besitzen oder wenn die Zufahrten oder Zugänge auf einer widerruflichen Erlaubnis beruhen.
§ 8a Abs. 7 FStrG regelt zusätzlich, dass der Träger der Straßenbaulast eine angemessene Entschädigung zu leisten hat, wenn der Zutritt von Licht oder Luft zu einem Grundstück auf Dauer entzogen oder beeinträchtigt wird und dadurch Vermögensnachteile entstehen.
5. Pflichten der Behörden bei Planung und Durchführung der Arbeiten
Bei Straßenbaumaßnahmen müssen die Behörden den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachten. Dies bedeutet, dass das Vorgehen der Behörde geeignet sein muss, das gewünschte Ziel überhaupt zu erreichen. Ferner muss die konkret von der Behörde beabsichtigte Beeinträchtigung erforderlich (kein „milderes Mittel“ denkbar) und angemessen sein. Daher sind die Behörden unter anderem gehalten, die Straßenbaumaßnahmen so zu planen und zu gestalten, dass sie die Anlieger nicht unnötig beeinträchtigen.
Beeinträchtigungen bleiben nur dann – vorbehaltlich obiger Ausführungen – entschädigungslos, wenn sie nach Art und Dauer nicht über das hinausgehen, was bei ordnungsgemäßer Planung und Durchführung der Arbeiten notwendig und unvermeidbar ist. Bei einer nicht unerheblichen Überschreitung dieser Grenze besteht dagegen ein Anspruch auf Entschädigung (nach dem sogenannten „enteignungsgleichen Eingriff“).
Überflüssige Verzögerungen sind daher durch sorgfältige Planung und Durchführung zu vermeiden. Unter diesem Gesichtspunkt kann es auch geboten sein, mehrere Straßenbaumaßnahmen nicht gleichzeitig, sondern zeitlich versetzt durchzuführen, wenn ansonsten ein Fernbleiben der Kundschaft in großem Ausmaß zu erwarten wäre. Sofern die Behörden etwa mit nur geringen zusätzlichen öffentlichen Mitteln die Gefahr der Existenzbedrohung abwenden können, müssen sie dies auch tun.
Problematisch ist dabei allerdings, dass die Notwendigkeit der konkreten Planung und Durchführung einer Straßenbaumaßnahme für Außenstehende zumeist schwer nachprüfbar ist. Dies gilt umso mehr, als die Darlegungs- und Beweislast grundsätzlich bei demjenigen liegt, der Entschädigungsansprüche geltend macht. Hat allerdings die Behörde ursprünglich die Zeitspanne der Straßenbauarbeiten wesentlich kürzer veranschlagt, so ist eine nicht nur geringfügige Überschreitung ein Indiz dafür, dass die Arbeiten im rechtlichen Sinne „unverhältnismäßig lange“ gedauert haben. In solchen Fällen obliegt es grundsätzlich der Behörde darzulegen, aus welchen Gründen die Straßenbaumaßnahmen so viel Zeit in Anspruch genommen haben.
6. Höhe der Entschädigungsansprüche
Entschädigungsansprüche sind unter Umständen inhaltlich nicht voll deckungsgleich mit Schadensersatzansprüchen. Bei einer Entschädigung wird nur ein angemessener Ausgleich für die Vermögenseinbuße geleistet. Voller Ersatz wird in der Regel durch Entschädigungen nicht gewährt, da es sich eben nicht um einen Schadensersatzanspruch handelt.
Bei vorübergehenden Eingriffen in den Gewerbebetrieb ist die Minderung der Erträge maßgebend, höchstens aber der Wert des Betriebes. Dabei kommt es auf das Gesamtunternehmen an, nicht nur auf den Ertrag einer einzelnen beeinträchtigten Filiale. Nicht zu berücksichtigen sind bloße Erwerbsmöglichkeiten, Gewinnaussichten, Hoffnungen oder Chancen.
Gelegentlich erlangt ein Betrieb durch die Straßenbaumaßnahmen auch einen Vorteil, z. B. in Form einer verbesserten Geschäftslage innerhalb einer neu gestalteten Fußgängerzone oder neu geschaffener Parkplätze. Solche Vorteile führen nur dann zu einer Minderung der Entschädigung, wenn lediglich dieser Betrieb und nicht auch andere Anlieger den betroffenen Vorteil erlangen.
7. Wegfall des Anspruchs
Bereits bei der Planung der Straßen- oder Bahnbauarbeiten sollten, wenn möglich, Rechtsmittel eingelegt werden. Geschieht dies nicht, kann der Entschädigungsanspruch entfallen.
8. Folgen für Miet- und Pachtverhältnisse
Je nach den Umständen des Einzelfalls können (auch) Ansprüche gegen den Vermieter oder Verpächter, zum Beispiel auf Minderung, bestehen. Weitere Informationen finden Sie in unserem Artikel Störungen im Mietverhältnis.
9. Fazit und Rechtsprechungsauswahl
Aufgrund der in allen Aspekten bestehenden Abhängigkeit vom Einzelfall und wegen der Vielfalt der Rechtsprechung kann dieses Merkblatt nur einen generellen Überblick über die wichtigsten rechtlichen Fragen bieten. Bei Problemen im Einzelfall sollte ein Rechtsanwalt hinzugezogen werden.
Rechtsprechungsauswahl
Schutzgegenstand:
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BVerwG
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Beschluss vom 21.10.2003, Az. 4 B 93/03
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OLG Hamm
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Urteil vom 30.06.2003, Az. 22 U 173/02, ZfIR 2004, 114
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OLG Düsseldorf
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Urteil vom 24.02.1994, Az. 18 U 135/93, NJW 1994, 3173
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BVerwG
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Urteil vom 08.09.1993, Az. 11 C 23/93, NJW 1994, 1080 / NVwZ 1993, 477
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BVerfG
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Kammerbeschluss vom 04.10.1991, Az. BvR 314/90 BVerfG, NJW 1992, 1878 / NVwZ 1991, 358
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Opfergrenzen:
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OLG Koblenz
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Urteil vom 07.06.2000, Az. 1 U 964/97 OLGR Koblenz 2000, 457
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OLG Hamm
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Urteil vom 09.12.1994, Az. 11 U 75/94, NVwZ-RR 1995, 308
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BGH
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Urteil vom 27.11.1986, Az. III ZR 245/85
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BGH
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Urteil vom 28.10.1982, Az. III ZR 71/81, NJW 1983, 1663
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BGH
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Urteil vom 10.11.1977, Az. III ZR 157/75, NJW 1978, 373
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BGH
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Urteil vom 20.12.1971, Az. III ZR 79/69, BGHZ 57, 359
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Verringerte Opfergrenzen:
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BGH
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Urteil vom 07.07.1980, Az. III ZR 32/79, NJW 1980, 2703
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BGH
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BGHZ 57,359
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BGH
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BGH NJW 1983,1663
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OLG Jena
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Urteil vom 22.06.2017, Az. 4 U845/15
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Behördenpflichten:
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OLG Koblenz
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OLGR Koblenz 2000, Urteil vom 07.06.2000, Az. 1 U 964/97, 457
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BGH
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GewArch 1998, Urteil vom 06.11.1997, Az. III ZR 198/96, 154
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OLG Hamm
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NVwZ-RR 1995, Urteil vom 09.12.1994, Az. 11 U 75/94, 308
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BGH
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NJW 1978, Urteil vom 10.11.1977, Az. II ZR 157/75, 373
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Entschädigungshöhe:
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OLG Hamm
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NVwZ 2004,1148
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BGH
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Urteil vom 21.01.1999, Az. III ZR 168/97, BGHZ 140,285, NJW 1999, 1247
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BGH
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Beschluss vom 31.05.1990, Az. III ZR 138/88
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BGH
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Urteil vom 28.10.1982, Az. III ZR 71/81, NJW 1983, 1663
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Stand: September 2023
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